9.4. Правові засади бюджетного фінансування

Бюджетне фінансування — це безповоротне та безопла­тне відпускання коштів із Державного й місцевих бюджетів на виконання загальнодержавних функцій і функцій муніци­пальних органів і забезпечення діяльності бюджетних уста­нов та організацій. В Україні використовують кілька методів бюджетного фінансування: програмно-цільове, кошторисно-бюд­жетне.

Так, кожне окреме бюджетне підприємство, організація або установа отримує асигнування лише з одного бюджету. Саме це є одним зі специфічних принципів бюджетного фінансування разом із загальними принципами провадження видаткової полі­тики. Винятком із загального правила є фінансування незапланованих заходів, пов'язаних зі стихійним лихом, епідеміями, лі­квідацією шкоди від катастроф тощо. У такому разі кошти на покриття витрат виділяють як із місцевих, так і з Державного (зокрема, з Резервного фонду) бюджетів.

Іще одним спеціальним принципом бюджетного фінансу­вання є фінансування бюджетних установ на основі економічно і науково обґрунтованих нормативів, запроваджених для кож­ної сфери діяльності держави.

Розподіл установ на ті, які фінансуються із Державного бю­джету, і ті, що отримують асигнування з місцевих бюджетів, здій­снюється залежно від їх значущості та підпорядкування. Так, із Державного бюджету отримують фінансування національні установи; підприємства, організації та заклади, підпорядковані безпосередньо міністерствам України, державним комітетам і відомствам. Інші бюджетні установи фінансуються головним чином із відповідних місцевих бюджетів.

Відповідно до ст. 8 ст. Бюджетного кодексу України розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюють на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти падання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Із бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднані, здійснюються видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів.

Слід зауважити, що саме у сфері видаткової діяльності в бюд­жетних відносинах можуть застосовуватися договори. Зокре­ма, Бюджетний кодекс закріплює можливість укладення угод та договорів на передачу видатків на виконання повноважень (на міжбюджетний трансфер) та про надання субвенції: на виконан­ня інвестиційних проектів із місцевих бюджетів; на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних на­слідків діяльності об'єктів спільного користування. Договори, що укладаються між органами виконавчої влади й органами міс­цевого самоврядування на різних рівнях, спрямовані на реаліза­цію ряду функцій, зокрема виконання делегованих повноважень, заповнення прогалин у законодавчому регулюванні, виконання цільових програм зі взаємодії різних органів, що мають різні функції.

Аналізуючи видаткові відносини, доцільно згадати й право­ві форми, що їх застосовують у регулюванні зазначеного інсти­туту фінансового права. Зокрема, відносини в галузі видатків регулюють акти, що поділяються на:

1) акти, норми яких регламентують фінансові відносини: Закон про Державний бюджет України, рішення про місцеві бю­джети, постанови Кабінету Міністрів України, інструкції й інші підзаконні акти Мінфіну та Держказначейства тощо;

2) акти дотримання і виконання правових норм, за допомо­гою яких реалізуються права й обов'язки учасників видаткових відносин: кошториси, бюджетні доручення, ордери, грошові че­ки, лімітні довідки та ін.

У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною є Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Державне казначейство, що дозво­ляє користуватися бюджетними призначеннями (асигнування­ми). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від дотримання ними фінансової дисципліни. Другим учасником є уповноважений банк, де від­крито рахунки (Єдиний казначейський — у НБУ, особовий та реєстраційні рахунки бюджетної установи — в банках, що вхо­дять до переліку тих, які обслуговують бюджетну сферу). Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів із ра­хунка. Третім учасником видаткових правовідносин є розпоряд­ник бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права опера­тивної самостійності.

Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на поточні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та за­кладів - розпорядників нижчого ступеня.

Правовий статус розпорядників бюджетних коштів, їх пов­новаження та відповідальність базуються на положеннях ст. 22 Бюджетного кодексу та підзаконних нормативно-правових ак­тах, зокрема Постановах Кабінету Міністрів України «Про за­твердження Порядку складання, розгляду, затвердження та ос­новних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28.02.2002 р. № 228 (зі змінами), «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо поси­лення боротьби з корупцією та контрою за використанням дер­жавного майна і фінансових ресурсів» від 29.11.2006 р. № 1673 (зі змінами); розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення структури розпорядників бюджетних коштів» від 31.05.2006 р. № 296-р (зі змінами); Наказах Міністерства фінансів України «Про затвердження документів, що застосо­вуються в процесі виконання бюджету» від 28.01.2002 р. № 57 (зі змінами), «Про затвердження Інструкції про статус відпові­дальних виконавців бюджетних програм та особливості їх учас­ті у бюджетному процесі» від 14.12.2001 р. № 574, «Про паспор­ти бюджетних програм» від 29.12.2002 р. № 1098 (зі змінами), «Про затвердження Порядку взаємодії Міністерства фінансів України як головного розпорядника коштів державного бюдже­ту та відповідальних виконавців бюджетних програм на всіх ста­діях бюджетного процесу» від 30.05.2007 р. № 662 тощо.

Видатки розпорядників та одержувачів бюджетних коштів здійснюють через реєстраційні, спеціаль­ні реєстраційні рахунки розпорядників бюджетних коштів. Їх відкривають для одержання коштів із бюджету і для повното обліку бюджетних коштів та контролю за їх використанням в органах Державного казначейства на кожен бюджетний рік. По закінченні року рахунки закривають, оскільки згідно з чинним законодавством усі бюджетні призначення втрачають чинність по завершенні бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачено багаторічні бюджетні при­значення.

Реєстраційний рахунок відкривають після письмового по­відомлення про це розпорядника бюджетних коштів. Аби від­крити рахунок у Казначействі, бюджетна установа має подати заяву про відкриття, підписану керівником і головним бухгалте­ром; довідку про внесення установи до Єдиного реєстру підпри­ємств і організацій України із зазначенням ідентифікаційного номера установи; нотаріально засвідчену копію статуту (поло­ження) організації; довідку про доведення до розпорядника ко­штів обсягу асигнувань, передбачених в акті про бюджет па по­точний період із розподілом їх за всіма підрозділами бюджетної класифікації; довідку про затвердження кошторису з поквар­тальним розподілом; картку зі зразками підписів; звіт про вико­нання попереднього кошторису.

Органи Державного казначейства укладають із розпорядни­ками коштів договори на відкриття рахунків і обслуговування таких осіб відповідно до встановлених лімітів. Кількість реєстра­ційних рахунків для розпорядника бюджетних коштів залежить від ступеня деталізації контролю Казначейства за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетної класифікації.

На органи Державного казначейства покладено контроль за відповідністю розподілу показників документів, поданих розпо­рядниками бюджетних коштів, даним казначейського обліку.

Порядок обліку зобов'язань розпорядників бюджетних коштів в органах Державного казначейства України затвердже­но Наказом Міністерства юстиції України від 02.03.2012 р. № 309 «Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України».

Законодавство України визначає випадки, коли документи, подані розпорядниками бюджетних коштів, можуть не прийняти. Зокрема, органи Державного казначейства України не реєструють:

а) зобов'язання за: відсутності документів, які підтверджують факт узяття зобов'язання; невідповідності напрямів витра­чання бюджетних коштів зобов'язанню; неподання або подання неповного пакета підтвердних документів щодо проведення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти; недо­тримання розпорядниками бюджетних коштів бюджетних повноважень і обмежень, запроваджених законодавчими та іншими нормативно-правовими актами; недотримання вимог дооформ­лення поданих документів;

б) фінансові зобов'язання за: відсутності відповідного бюд­жетного зобов'язання у бухгалтерському обліку виконання Державного та місцевих бюджетів; відсутності документів, які підтверджують факт узяття фінансового зобов'язання; недотримання вимог щодо оформлення поданих документів.

У таких випадках органи Державного казначейства України не реєструють зобов'язання (фінансові зобов'язання), а пові­домляють відповідних розпорядників про підмову в реєстрації у письмовій формі. У реєстрі та/або реєстрі фінансових зобов'я­зань у графі «Примітка» робиться відмітка про відмову в реєст­рації (номер і дата відмови). Після усунення названих недоліків розпорядник бюджетних коштів подає виправлені документи до відповідного органу Державного казначейства України.

Ураховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бюджетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового контролю за витрачанням коштів, Бюджетний кодекс передба­чає, що кошти бюджету надаються фізичним та юридичним осо­бам, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бю­джетних коштів), лише через розпорядника бюджетних коштів. Отже, одержувачі бюджетних коштів — це підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують безпосе­редньо через розпорядників кошти з бюджету як фінансову під­тримку або уповноважені органами державної влади на вико­нання державних цільових програм і надання послуг.

Одержувачі бюджетних коштів можуть готувати запити щодо обсягів видатків до проекту Державного бюджету України та подавати їх відповідному розпоряднику; отримувати від роз­порядника відомості щодо обсягів асигнувань; надавати розпо­рядникові звіти про використання коштів.

Одержувачі коштів можуть відкривати відповідні рахунки одержувачів коштів, тобто рахунки, що їх відкривають в органах Державного казначейства України за відповідними кодами бю­джетної класифікації видатків для обліку операцій із виконання плану використання бюджетних коштів.

Одержувачі бюджетних коштів витрачають їх відповідно до плану використання бюджетних коштів (розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, за видатками, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків і кла­сифікації кредитування бюджету).