6.3 Організаційна структура органу державної влади: сутність і види

Організаційна структура державного органу (від лат. structura — будова,

розташування, порядок) — це сукупність структурних елементів (підрозділів, поса-

дових осіб та ін.) та взаємозв'язок між цими структурними елементами.

Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їй ціліснос-

ті. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.

Об'єктом структуризації може виступати сама організація (структура органі-

зації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент

як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (струк-

тура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів

управління, структура функцій управління і т. ін.).

Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю

ланок та рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість та взаємо-

зв'язок.

92

Ланка управління — це самостійний елемент структури управління, який ви-

конує одну чи декілька функцій управління, наприклад відділ або окремий держав-

ний службовець в органі державної влади.

Рівень управління — це послідовність підпорядкування одних ланок управ-

ління іншим, знизу догори. В основі створення рівнів управління лежать властивість

ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. За-

лежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирів-

нева і т. ін.

Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки.

За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підроз-

ділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів щодо

досягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінсь-

кої діяльності.

Прийнято вирізняти вертикальні та горизонтальні зв'язки.

В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детермінації, тобто підпо-

рядкованості. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлегли-

ми.

Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтердепенції (взаємозв'язку,

взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) та встановлюються

між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у

процесі управлінської діяльності.

Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональ-

ну та лінійно-функціональну структури органу.

Лінійна структура органу державної влади (рис. 6.7) створюється на основі

побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархі-

чної драбини. Лінійна структура державного органу формується за принципом єди-

ноначальності. Це означає, що одна особа сконцентровує у своїх руках керівництво

усією сукупністю операцій, які мають одну мету, і єдність розпорядництва — тобто

передачі обов'язкових для виконання команд кожній з ланок одного рівня тільки від

одного керівника. Це веде до централізації повноважень стосовно прийняття страте-

гічних та поточних рішень. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та під-

звітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом

державного органу тільки через нього.

В — виконавці підрозділу

Рис. 6.7 - Лінійна структура державного органу

93

Інформація при цьому передається тільки за двома взаємопов'язаними напря-

мками — зверху вниз та знизу вверх згідно з управлінською ієрархією, без охоплен-

ня горизонтальних комунікацій.

Лінійна структура є логічно найбільш стрункою та формально вираженою, але

разом з тим найменш гнучкою. Вона чітко функціонує при стабільних завданнях,

виконанні операцій, що повторюються, але важко пристосовується до нових цілей.

Головний недолік лінійної структури — слабка координація ланок, підлеглих одно-

му керівникові, а також те, що керівник повинен бути компетентним в усіх питаннях

роботи підлеглих йому ланок.

Функціональна структура державного органу (рис. 6.8) будується на основі

поділу управлінської праці. Сутність поділу праці полягає в тому, що кожна ланка

цієї системи управління здійснює визначену функцію.

В — ВИКОНАВЦІ ПІДРОЗДІЛУ

Рис. 6.8 - Функціональна структура органу державної влади

Функціональна спеціалізація значно підвищує ефективність діяльності органу

державної влади. Замість універсальних керівників, що мають розбиратися у вико-

нанні всіх функцій управління, з'являється апарат фахівців (функціонерів), компете-

нтних у своїй сфері, які мають штат співпрацівників, що відповідають за доручену

ділянку роботи. За такої структури функціональні керівники спеціалізуються на ви-

конанні окремих функцій управління: один відповідає за планування, інший за логі-

стику, третій за бухгалтерський облік тощо. Керівні вказівки стають більш кваліфі-

кованими, але порушується принцип єдності розпорядництва, оскільки нижчестоящі

ланки не знають, чиї розпорядження виконувати в першу чергу, а також, як їх узго-

джувати між собою.

Функціональна структура управління сприяє кращому вирішенню окремих за-

вдань, водночас вона розриває управлінський процес, єдиний за своєю природою.

Недоліки функціональних структур виявляються особливо тоді, коли вирішуються

питання перспективного розвитку організації.

На практиці найбільшого поширення набула організаційна структура, яка має

назву лінійно-функціональна (або лінійно-штабна), що є поєднанням лінійного та

функціонального управління (рис. 6.9).

Лінійно-функціональна структура забезпечує новий поділ праці, за якого лі-

нійні ланки управління покликані приймати рішення та розпоряджатися, а функціо-

94

нальні — консультувати, інформувати, планувати, тобто збирати інформацію, що

може допомогти лінійному керівникові при прийнятті рішень.

В — виконавці основних (операційних) підрозділів;

Ф — керівники або виконавці функціональних підрозділів

Рис. 6.9 - Лінійно-функціональна структура органу державної влади

При цьому зв'язки "керівник — підлеглий" будуються за ієрархічною лінією

так, щоб кожен працівник був підзвітний тільки одній особі. Керівники функціона-

льних підрозділів здійснюють методичне керівництво реалізацією функцій управ-

ління та впливають на підрозділи за формальної відсутності розпорядницьких прав.

Штаби готують кваліфіковані управлінські рішення, але затверджує та передає їх на

нижчі рівні лінійний керівник.

Лінійно-функціональні структури особливо ефективні для організацій, які фу-

нкціонують у стабільному режимі, рівномірно розвиваються, не відчувають значних

впливів навколишнього середовища. Горизонтальні зв'язки в таких випадках встано-

влюються на відносно тривалий час і їх регулювання не потребує додаткових втру-

чань вищестоящих органів управління. Однак у разі появи нових нестандартних

проблем, значна частина яких потребує прийняття творчих рішень (спільними зу-

силлями фахівців різних підрозділів), порушується стабільність функціонування си-

стеми управління. У разі їх виникнення буває необхідно перерозподілити горизон-

тальні зв'язки або знову їх сформувати.

З розвитком організацій, більшою залежністю їх від навколишнього середо-

вища та необхідністю адаптування до змін виникли нові види організаційних стру-

ктур, серед яких найбільше поширені програмно-цільові, матричні та дивізіональні.

Програмно-цільова організаційна структура — особливий тип структури,

подібний до лінійно-функціональної структури, доповнює її, але не ідентичний їй.

95

Сутність та призначення програмно-цільових структур визначаються системним

підходом до організації як об'єкта управління, який розглядається як єдина цілісна

система з орієнтацією на виявлення в ній взаємозв'язків та взаємозалежностей,

спрямованих на досягнення кінцевої мети системи. Реалізація поставленої мети за-

безпечується шляхом виконання відповідними операційними (тими, що здійснюють

основну діяльність) та управлінськими ланками комплексу робіт та заходів. Цей

комплекс є програмою, в якій заздалегідь виявлено обсяг, якість та термін вико-

нання. При цьому характер відносин між ланками набуває сутності взаємодії та вза-

ємосприяння.

Основу програмно-цільової структури становить спеціальний орган (підроз-

діл), призначений для формування, координування та регулювання усіх горизонта-

льних зв'язків, які належать до даної програми (рис.6.10). Цей орган, що інтегрує го-

ризонтальні зв'язки залежно від конкретних умов функціонування та змісту програм,

може мати різний склад. Його функції, повноваження та відповідальність виявля-

ються статусом особи, що його очолює та здійснює процес управління програмою,

— керівника програми.

вертикальні зв'язки;

горизонтальні зв'язки

Рис. 6.10 - Схема зв'язків при програмно-цільовій структурі державного органу

Відповідно до повноважень та відповідальності, якими наділено керівника

програми, розрізнюють такі основні організаційні варіанти побудови програмно-

цільових структур: координаційну; проектну, або продуктову; змішану.

а) При програмно-цільовій структурі координаційного типу керівник програ-

ми та підлеглі йому працівники відіграють лише допоміжно-координаційну роль,

виступають додатковим інструментом для забезпечення більш оперативної та збала-

нсованої взаємодії між співвиконавцями проекту. Керівники програми при цьому

практично не наділяються правами прийняття рішень і несуть лише часткову відпо-

96

відальність за виконання певної складової програми. Ця система досить ефективна в

умовах великої кількості програм з нескладною кооперацією підрозділів, при вико-

нанні яких на перший план виходять питання підвищення оперативності та компле-

ксності їх виконання.

б) При проектній, або продуктовій, структурі на керівника програми по-

кладається вся відповідальність за якість і терміни виконання робіт. У зв'язку з цим

він дістає всі права розпорядництва (виконавці програми переходять у повну підлег-

лість керівника). При цьому всередині програмно-цільової структури формується

традиційна лінійно-функціональна структура. Застосування цього варіанта доцільне

в тому випадку, коли організація виконує обмежену кількість складних програм, які

потребують високої якості, суттєво відрізняються між собою, на виконанні кожної з

них зайнятий окремий колектив працівників, який не бере участі в інших програмах.

Така структура, за рекомендацією фахівців, може бути використана в організаціях,

що вирішують вузьке коло складних питань.

в) При змішаному варіанті організації програмно-цільової структури на кері-

вника програми покладається вся повнота функціонального керівництва, але він не

має права безпосереднього розпорядження працівниками. Це означає, що всі рішен-

ня, які стосуються сутності, якості та термінів виконання робіт, приймає керівник

програми, а організацію реалізації цих рішень забезпечують безпосередні керівники

виконавців відповідно до діючої лінійно-функціональної структури управління. Та-

кий варіант організації програмно-цільової структури доцільний у тих випадках, ко-

ли в організації одночасно виконуються невелика кількість складних, відповідаль-

них і високовитратних програм довгострокового характеру та безліч менш складних

і довгострокових робіт.

Перерозподіл функцій між органами лінійно-функціональної і програмно-

цільової структур приводить до виникнення матричної схеми (рис. 6.11), яка засто-

совується у цілому ряді організацій (в т.ч. що займаються інноваційною діяльністю).

Умовні позначення:

К — лінійний керівник;

Ф1; Ф2 — функціональні ланки (керівники);

РП1, РП2 — керівники проектів;

Іф1П1, ..., Іф2П2 — групи функціональних працівників, що оперативно підлеглі керівникові

проекту (РП1, РП2) при методичному керівництві функціональної служби (Ф1, Ф2)

Рис. 6.11 - Матрична структура органу державної влади

97

За матричної схеми організаційної структури виконавець має двох або більше

керівників, яким він підлеглий. Виконавець (за програмою або проектом) знахо-

диться в точці перетину міжфункціональних зв'язків, які регулюються як керівником

програми, так і лінійними керівниками. Цей перетин орг. зв'язків надає організацій-

ній структурі матричний характер. Із матричної моделі видно, що взаємодія лінійно-

функціональної тапрограмно-цільової структур зберігає всю сукупність інформацій-

них зв'язків, притаманних механізму управління, які не суперечать принципу єдино-

начальності, оскільки вертикально-лінійне керівництво функціональними органами

обох структур зберігається за одними й тими ж рівнями управління.

Матрична організаційна структура управління надійна і стійка при виконанні

таких робіт, які встановлені й повторюються (як і лінійно-функціональна схема) і

водночас мають спеціальний механізм з координації функціональних і міжфункціо-

нальних зв'язків щодо досягнення цілей, які змінюються. Матричний тип структури

використовується в організаціях зі складним характером робіт, а також для забез-

печення висококваліфікованих послуг та експертизи в галузі науки і техніки.

До ієрархічного типу організаційної структури належить також так звана диві-

зіональна структура (від англ. division — відділення). Такий тип структури харак-

теризують часто як поєднання централізованої координації з децентралізованим

управлінням (децентралізація зі збереженням координації та контролю). Ключовими

фігурами при управлінні організаціями з дивізіональною структурою стають не ке-

рівники функціональних підрозділів, а менеджери. При цьому здійснюється струк-

туризація організації за критеріями продуктової, споживацької, регіональної спеціа-

лізації. Такий підхід забезпечує більш тісний взаємозв'язок виробництва зі спожива-

чем, суттєво прискорюючи його реакцію на зміни, що відбуваються в зовнішньому

середовищі, проте це призводить до зростання ієрархічності. Дублювання функцій

управління на різних рівнях урешті-решт приводить до зростання управлінського

персоналу та коштів на його утримання.