2. Традиционная характеристика административной юстиции

Судебный контроль над управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России, и в советские годы, и в период 1991—2001 гг. В 1997 г. было опубликовано несколько статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие "административная юстиция", ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположных мнений: от "институт административной юстиции является чуждым советскому праву" (1925 г.), "в советском праве не может быть административного иска" (1947 г.), "существует ли административная юстиция в советском праве" до "нужен административный суд" (1988 г.); от "осуществление контрольных функций судебной власти по правилам искового судопроизводства ведет в тупик" до убеждения в том, что "юрисдикционный контроль за законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты (1997 г.).

Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложено Д. М. Чечетом: «Административная юстиция — это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров». Критический подход к данному определению позволяет выявить в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными, инстанциями. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров.

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами:

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — "административно-правовой конфликт".

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора.

2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть.

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре.

8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и Пр.). В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, ст. 267 Кодекса об административных правонарушениях).

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. -Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики. Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.

В странах Западной Европы термин "административная юстиция", сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в., когда судебный контроль над деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий.

В начале XX в., также как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали два противоположных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах.

. АДМІН. юстиція, Адмін.процесс та Адмін.судочинство в Україні.

АДМІН.юстиція (АЮ) – система спец. судових органів, які створені для розгляду і вирішення суперечок про право, у визначеній законодавством процесуальній формі, що виникають з приводу діяльності публічної Адміністрації між громадянами чи юр.особами, з одного боку, й органами публ. Адміністрації, їх посад. особами, з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності та/чи скасування незаконного акта чи ін.. відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи.

Ознаки Адмін.юстиції:

1.являє собою правосуддя. Ознака «адм..» вказує на таке: наявність Адмін.елемента і в організації Адмін.юстиції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи Адмін.процесу); характер справ, що вирішуються органами Адмін.юстиції (публ.спори).

2. для всіх систем АЮ характерне віднесення до її відання спорів, що виникають у сфері публічної діяльності між громадянами чи юр.особами, з одного боку, і публ. Адміністрацією – з іншого.

3. притаманна наявність системи судових органів, до компетенції яких належить розгляд зазначених справ за позовами на рішення, дії чи бездіяльність держ. органів у сферу публ.діяльності.

4. характеризується також наявністю особливих процес. дій в окремих справах. Механізм розгляду справ в Адмін.судах побудований на зразок судового процесу в заг.судах і майже цілком відтворює його принципи (гласності, публічності, змагальності). Водночас одна зі сторін Адмін.-пр. спору – публ. орган, або посадова особа, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржують ся.

5. пр. наслідком вирішення спору у сфері управлінської діяльності органом АЮ є визнання недійсності та/чи скасування незаконного акта або інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи. Наявність органів АЮ – показник зрілості судової організації та ступеню розвиненості різних форм здійснення правосуддя, необхідний атрибут демократ. правової держави.

АДМІН.судочинство (АС)– нормативно визначена діяльність Адмін.судів щодо розгляду і вирішення Адмін.справ, які порушуються з приводу правових спорів, що виникають між органами публ.Адміністрації та фіз. і юр.особами щодо відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи. АС є невідємною складовою АЮ.

АДМІН.суди забезпечують точне і неухильне виконання чинного законодавства шляхом розгляду конкретних справ у судовому засіданні. АДМІН.суди за правилами Адмін.процесу розглядають справи, пов’язані виключно із публічно-пр. правовідносинами, тобто, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місц.самовряд., їх посадова чи службова особа або ін. суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

АДМІН.процес (АП) – урегульовані нормами АПП правовідносини, що виникають між Адмін.судом, сторонами та ін. учасниками Адмін.справи, з приводу розгляду і вирішення цим судом публ.-пр. спорів, учасниками яких, є, по-перше, суб’єкти державно-владних повноважень, по-друге, фіз. та юр.особи.

АП і Адмін.процедура є зовн. проявом діяльності відповідно судової та виконавчої влади. Тому неприпустимо ототожнювати ці 2 процеси, які є атрибутами двох незалежних одна від одної гілок влади.

Співвідношення АП і Адмін. процедури:

1) спільна – їх проц.. природа, яка проявляється у діяльності органів держ. влади. Обидва є зовн. вираженням здійснення органами держ. влади своїх повноважень, наданих цим органам для забезпечення прав, свобод, інтересів фіз.. осіб, виконання завдань держави.

2) АП і Адмін.процедура є проц.. вираженням діяльності органів різних гілок влад: АП нерозривно пов'язаний з захистом прав, свобод та інтересів фіз.. осіб виключно у судовому порядку, розглядом та вирішенням Адмін.судами спорів публ.-пр. характеру, то Адмін.процесудра – вираження організаційно-розпорядчої діяльності суб’єктів публічного управління.

АП – правова категорія, яка має місце виключно у межах діяльності спеціалізованого (адм..) суду; Адмін.процедура – правова категорія виключно позасудового характеру.