Інститут державних секретарів: зарубіжний досвід

Інститут вищих посадовців-адміністраторів в апаратах урядів і міністерств є досить поширеним у багатьох країнах Європи : Німеччині, Великій Британії, Нідерландах, Данії, Бельгії, Угорщині, Польщі, Чехії та інших. В деяких країнах посада державного секретаря називається секретар з загальних питань., але це в основному те саме, тобто найвища посадова особа в міністерстві.

Такий устрій виконавчої влади розділяє професійну "бюрократію" та політичні сили. З одного боку, ускладнюється модель бюрократичного апарату,-а з іншого - виключається прихід до влади партії чиновників під якою-небудь помітною вивіскою. За цих умов, умовно кажучи, партія влади не та, що дружить з чиновниками, а та, яка ними командує.

Для правильного розуміння й оцінки європейського досвіду є чітке; відмежування державних секретарів, що є вищими адміністративними посадами в міністерстві, від політичних заступників міністрів, котрі також іноді, наприклад у Польщі, мають назву "державні секретарі".

Порівнюючи основні засади роботи державних секретарів у країнах Європи: Польщі (генеральний директор); Німеччині (державний секретар); Нідерландах (генеральний секретар); Великій Британії (постійний секретар); Угорщині (державний секретар державної служби) - доцільно звернути увагу як на спільні риси, так і на існуючі відмінності.

Зокрема, спільними рисами є те, що:

• державний секретар міністерства - це найвища посадова особа серед державних службовців міністерства;

• усі державні службовці, які працюють у міністерстві, підпорядковуються державному секретареві міністерства;

• державний секретар призначається, як правило, на необмежений строк (Польща, Німеччина, Угорщина, Велика Британія) і керує міністерством постійно, незалежно від змін у складі уряду.

Призначення на посади державних секретарів. У Польщі та Угорщині державних секретарів призначає Прем'єр-міністр. Проте в Польщі призначення здійснюється за результатами відкритого конкурсу, який проводиться спеціальною комісією у складі представників офісу Прем'єр-міністра, Управління державної служби, представників відповідного міністерства і державних службовців. І хоча кожного разу при проведенні конкурсу критерії відбору деталізуються Головою Державної Служби за погодженням з відповідним міністром, наявність офіційної кваліфікації Управління державної служби перед призначенням на посаду обов'язкова.

В Угорщині призначення здійснюється за рекомендаціями Міністра та Голови Державної Служби на основі атестаційної системи.

У Німеччині призначення на посаду державного секретаря здійснюється федеральним президентом за поданням федерального канцлера після обговорення та за рекомендацією федерального уряду.

У Великій Британії постійних секретарів міністерств призначає та звільняє Управління Державної Служби за погодженням з Прем'єр-міністром.

У Нідерландах генеральні секретарі міністерств призначаються Радою Міністрів за підписом Королеви.

Службові повноваження. В Нідерландах, Німеччині, Польщі, Угорщині, Великій Британії, державний секретар міністерства відповідає за управління міністерством, організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, здійснення практичних кроків щодо втілення політики.

При цьому характерними особливостями правового статусу посади постійного секретаря у Великій Британії є те, що на неї, поряд з викладеним вище, покладено виконання функції політичних радників. Як радник міністерства з питань політики постійний секретар присутній на регулярних нарадах з питань урядової політики, які проводить Міністр Кабінету з молодшими міністрами і у разі потреби - за участю спеціальних радників. Питання, що там обговорюються, і рішення, що приймаються, потім вирішуються міністерством під керівництвом постійного секретаря. Політичні наради в міністерстві з партійних справ, як правило, відбуваються не досить регулярно. Постійні секретарі не запрошуються на такі зустрічі, оскільки там не приймаються рішення, виконання яких безпосередньо покладається на апарат міністерства. Важливим для оцінки інституту постійних секретарів у Великій Британії є питання про лояльність постійного секретаря до міністра і до уряду в цілому. Необхідно зазначити, що не існує єдиної визначеної відповіді на ці питання. Цікаво, що у 1985 р. керівник Державної Служби видав меморандум, метою якого було конкретизувати обов'язки державних службовців щодо міністрів. Цей документ, відомий як меморандум Армстронга, було підготовлено в результаті консультацій та погоджень з постійними секретарями міністерств і він став частиною Кодексу державної служби, оприлюдненого у 1993 р. Зокрема, там зазначається, що "державна служба як така не має якихось характеристик, закріплених законодавче, або зобов'язань, прийнятих на себе урядом, що функціонує в даний момент... Державна служба працює на уряд в цілому, тобто на всіх міністрів її Величності, а Прем'єр-міністр є міністром для державної служби. Основний обов'язок окремого державного службовця - служити в першу чергу міністру того міністерства, в якому працює даний державний службовець"[3, с.166].

Офіційні обов'язки генерального секретаря в Нідерландах не мають політичного характеру. Однак на практиці він залучається до прийняття політичних рішень у міністерстві. При цьому на розподіл його часу між участю у прийнятті політичних рішень та адміністративними функціями впливає позиція міністр, а також той факт, що особа, яка обіймає цю посаду, може бути членом політичної партії, хоч і не має права займатися політичною діяльністю. Важливою правовою характеристикою інституту генерального секретаря є також існування заборони приймати інші призначення під час його служби на даній посаді і відсутність градації їх посад залежно від важливості міністерства, відсутність почесних звань, привілеїв та чинів, пов'язаних з посадою.

Інститут парламентських державних секретарів є феноменом у діяльності центральних органів виконавчої влади Німеччини. Правовий статус парламентських секретарів визначено у відповідності до Закону ФРН «Про пра­вовідносини парламентських державних секретарів» від 24 липня 1974 р. Парламентські державні секретарі перебувають у публічно-правових службових відносинах із федерацією і підтримують міністра внутрішніх справ при реалізації політичних завдань. Вони обов’язково повинні бути депутатами бундестагу, мають підтримувати робочі контакти з бундестагом і бундесратом, парламентськими комітетами, фракціями бундестагу та їх робочими групами, політичними партіями. Міністр внутрішніх справ визначає коло питань, якими мають першочергово опікуватися парламентські державні секретарі. Парламентські державні секретарі призначаються федеральним президентом за поданням бундесканцлера після попереднього погодження кандидатур з профі­льним федеральним міністром.

Натомість посадові державні секретарі є державними службовцями високого рангу (належать до так званих «політичних службовців»), відповідальними за ефективність роботи міністерства з окремих напрямів (є кураторами певних відділів) і виконання директив міністра. В окремих випадках вони можуть навіть репрезентувати міністра як керівника централь­ного органу виконавчої влади. За поданням міністра без обґрунтування підстав посадові державні секретарі можуть бути в будь-який час відправлені у відставку федеральним президентом.

У Німеччині політична позиція державного секретаря не обов'язково має збігатися з позицією міністра. Якщо після призначення нового міністра згодом виявиться, що в нього і в державного секретаря існують суттєві відмінності в баченні політики або окремих політичних питань, чи вони не можуть "ужитися" один з одним через особисті моменти, держсекретаря можуть перевести на менш впливову адміністративну посаду. Відповідна рекомендація має бути обговорена у федеральному уряді.

Генеральний директор міністерства у Польщі не є політичною фігурою і не може бути членом політичних партій чи висловлювати політичні симпатії. Відповідно політичні консультації надаються не генеральним директором, а державним секретарем (це - політична посада) та політичним кабінетом міністра. У Польщі генеральний директор міністерства відповідає лише за підготовку бюджету та його видаткову частину впродовж фінансового року і в цій частині звітує міністру, несе відповідальність за порушення бюджетного процесу перед дисциплінарною комісією Міністерства фінансів.

У Нідерландах відповідальність за фінансовий менеджмент міністерства несе не генеральний секретар, а голова фінансового департаменту, який належить до штабу генерального секретаря і відповідальний перед ним та Мінфіном[3, с.165-169].

Підзвітність та підконтрольність. Характеризуючи правовий статус державного секретаря, слід звернути увагу також на такі важливі питання, як підзвітність та відповідальність.

У Великій Британії постійний секретар несе відповідальність за рекомендації, дані міністру стосовно ефективного здійснення політики.

У Нідерландах та Польщі генеральний секретар (генеральний директор) за виконання роботи його міністерством також звітує перед міністром. Зокрема, у Нідерландах на початку кожного року міністр разом з генеральним секретарем визначають коло завдань, над якими працюватиме міністерство. Ці завдання записують у контракті на управління. Наприкінці року міністр переглядає перелік завдань і оцінює, наскільки вони були виконані, а також висловлює думку з приводу ролі генерального секретаря у виконанні цих завдань. Таким чином, звітування генерального секретаря у Нідерландах проводиться раз у рік в усній формі, шляхом оцінки міністром виконання генеральним секретарем завдань, визначених в укладеному з ним контракті управління.

У Польщі генеральний директор теж зазвичай звітує перед міністром, але офіційно ефективність роботи генерального директора оцінюється Головою Державної Служби за погодженням із відповідним міністром. Але, на відміну від нідерландського досвіду, звітування відбувається не в усній, а в письмовій формі і не рідше ніж один раз на два роки на основі наказу Прем'єр-міністра. При цьому звіт готується на основі посадових інструкцій та результатів роботи за звітний період, доповнюється вибіркою статистичних та пов'язаних даних про виконання роботи.