Запровадження інституту державного секретаря в Україні

У запровадженні інституту державних секретарів міністерств знаходило безпосередній вияв відповідні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. Адже Концепція адміністративної реформи виходила з ключової ідеї щодо необхідності підвищити роль міністрів як політичних діячів (політиків) через відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців. Найважливішим способом вирішення цього завдання могло б стати розвантаження міністрів від обов'язків щодо оперативного керівництва роботою апарату міністерств.

29 Травня 2001 р. Було прийнято Указ Президента України «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» [6].

Зокрема Указом було встановлено, що організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств. При цьому Державний секретар Кабінету Міністрів України очолює Секретаріат Кабінету Міністрів України, організовує забезпечення діяльності Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів, затверджує за погодженням з Прем’єр-міністром України та Міністерством фінансів України штатний розпис та кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначає на посади та звільняє з посад його працівників. Що ж до державних секретарів міністерств, то на них покладались обов’язки організації забезпечення діяльності міністра та поточної роботи з виконання покладених на міністерство завдань, подання міністрові пропозицій щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координації роботи територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління, керування роботою апарату міністерства.

Як зазначає В. Авер’янов, введення посад держсекретарів міністерств у поєднанні з віднесенням посад міністрів та інших членів Кабінету Міністрів до політичних є, без перебільшення, найбільш радикальним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні [2, с.71]. Основним аргументом на користь запровадження даного інституту є розподіл уряду на політичну та адміністративну (професійну) частини, розмежування політичних та адміністративних посад, збалансування політичних та адміністративних функцій з метою забезпечення, з одного боку, пріоритету політики, а з іншого - певної незалежності від політичної кон'юнктури і стабільності управлінського апарату. Запровадження посад держсекретарів є одним із оптимальних засобів досягнення зазначеної мети. При цьому, як зазначається в літературі, проблема співвідношення «політика» і «управління» стосовно сфери виконавчої влади є майже цілком новою для української науки [1, с.22]. Для нашої країни необхідність запровадження інституту держсекретарів викликана й тим, що постійні зміни урядів попередніх років майже завжди супроводжувалися докорінними перетасуваннями управлінських апаратів центральних органів виконавчої влади, змінами вже напрацьованих підходів, методів і форм роботи. Такі зміни призводили до того, що мінялися керівники, починаючи з міністра і закінчуючи керівниками територіальних органів влади.

Функціонування цього інституту було скасовано іншим Указом Президента України. Відповідно до Указу від 26 травня 2003 р. «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» було ліквідовано посади державних секретарів міністерств, їхніх перших заступників та заступників і введено посади перших заступників та заступників міністрів [7]. Таким чином, інститут державних секретарів міністерств проіснував в Україні два роки. Однак слід зазначити, що ліквідація інституту державних секретарів пов’язана не стільки з відмовою від самої ідеї розподілу політичної та управлінської діяльності, скільки з відмовою від тієї специфічної ситуації, що склалася в органах виконавчої влади, коли в них було утворено фактично два центри управління: політичний та адміністративний.

На сучасному етапі спроба розмежувати політичні та адміністративні функції зроблена в Типовому положенні про міністерство в Україні, затвердженому Указом Президента України №1199/2010 від 24 грудня 2010 р. [5, с.14]. У ньому передбачається, що міністр має заступника міністра - керівника апарату, який призначається на посаду за поданням прем’єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій міністра, та звільняється з посади Президентом України. На нашу думку, такий порядок призначення керівника апарату має політичне забарвлення, хоча керівник апарату є державним службовцем. З приводу подібної норми ще в проекті Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» № 8055 від 2 лютого 2011 р. (який з деякими поправками згодом став законом) Головне науково-експертне управління Верховної Ради України зазначає, що пропозиції про покладення на главу держави повноваження призначати на посади за поданням прем’єр-міністра України та звільняти з посад першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення), заступника міністра - керівника апарату мають ознаки неконституційності [4]. Під час розгляду цього питання Головне управління враховувало те, що повноваження Президента України визначаються лише в Конституції України і їх обсяг не може розширюватись шляхом прийняття звичайних законів. Конституційним судом України щодо обсягу повноважень глави держави в Україні сформульована чітка позиція, суть якої полягає в тому, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки). Глава держави згідно з Конституцією України не наділений повноваженнями призначати заступників керівників центральних органів виконавчої влади.