18 Фінанси 553

Розділ 19

структорських робіт, забезпечення зовнішніх політичних та економічних

зв'язків, видатки на управління.

Політика бюджетних видатків у ЄС підпорядкована таким ідеям: бюджетне

фінансування має сприяти вирівнюванню економічного становища країн-

членів та подоланню соціальних диспропорцій; оптимально представляти як

інтереси найбідніших держав, так і право розвинутих країн на частку фінансо-

вих ресурсів бюджету ЄС; у сфері використання коштів має дотримуватись бю-

джетна дисципліна та забезпечуватись економічна ефективність і публічність.

Бюджет ЄС на 2007 р. (у сумі 126,5 млрд євро, що становить 1,08 % від вало-

вого національного доходу Європейського Співтовариства, — перший бюджет

для розширеного Європейського Союзу, що налічує 27 країн-членів) уперше

побудовано відповідно до нової фінансової стратегії Європейського Союзу,

розрахованої на період до 2013 р. У бюджеті 2007 р. закладено нові пріоритети

та стратегічні програми, які зосереджують увагу на вирішенні ключових за-

вдань сьогодення — підтримці економічного зростання та зайнятості.

Видатки бюджету ЄС об'єднуються у шість груп, які відображені у відповід-

них розділах цього фінансового плану.

1. Відповідно до нової бюджетної стратегії першочерговим пріоритетом, почи-

наючи з 2007 р., для Європейського Союзу є сприяння економічному зростанню,

підтримці конкурентоспроможності та зайнятості, що вплинуло і на бю-

джетні показники. На ці програми у бюджеті 2007 р. виділено 43 % від загальної

суми видатків. До найважливіших складових цієї групи видатків належать:

— видатки на економічну підтримку найменш розвинутих регіонів Союзу;

— видатки на розвиток підприємництва та інновацій у різних регіонах Єв-

ропи;

— видатки на підтримку наукових досліджень та їх впровадження у прак-

тику (програми навчання студентів, допомоги).

2. Програми Євросоюзу, спрямовані на охорону та управління природними

ресурсами, покликані забезпечити чистоту навколишнього природного середо-

вища, якісну та екологічно чисту їжу для населення Європи. У бюджеті на

2007 р. цей розділ становить у сукупності 45 % від загальної суми. У цій групі

видатків найбільш значними є традиційне для ЄС спрямування коштів на пря-

му допомогу фермерам та програми розвитку сільської місцевості.

У минулі роки видатки ЄС на сільське господарство становили найбільшу за

обсягом статтю. Аграрна політика ЄС передбачає: забезпечення прийнятного

рівня життя сільського населення, стабілізацію ринків, забезпечення при-

йнятних споживчих цін, модернізацію сільськогосподарської інфраструкту-

ри. Реалізація цих завдань відбувається за допомогою різноманітних інстру-

ментів: надання експортних субсидій, закупівель частини продукції, субсидій

виробникам на вдосконалення та раціоналізацію методів сільськогоспо-

дарського виробництва тощо.

3. Ще однією складовою бюджету ЄС є видатки за розділом "Громадянство,

свобода, безпека та правосуддя" (близько 1 % загальних видатків). Ці видат-

554

Фінанси Європейського Союзу

ки пов'язані з фінансуванням програм гарантування громадянських свобод,

захисту прав споживачів, підтримки демократії та свободи слова, контролю за

кордонами ЄС і міграційними процесами загалом.

4. Іншу групу видатків становлять видатки на фінансування зовнішніх

програм і, зокрема, щодо кооперації з іншими державами, у тому числі країна-

ми, що розвиваються (Азія, Південна Африка, Центральна й Східна Європа). У

2007 р. вони мають становити 5,3 % від загального обсягу. У межах цього роз-

ділу підтримка потенційним членам ЄС становитиме 1,3 млрд євро, а гумані-

тарна допомога іншим державам — 1,4 млрд євро.

5. Адміністративні витрати становлять у бюджеті 2007 р. близько 6 %

бюджету. Видатки на утримання адміністративного апарату ЄС є порівняно

високими. Крім основних видатків, вони містять витрати на виплату пенсій.

6. Останнім розділом бюджету Євросоюзу є зрівняльні платежі, які будуть

спрямовані у вигляді допомоги новим країнам — членам ЄС.

Основними принципами формування доходів бюджету ЄС є принцип спіль-

ної фінансової відповідальності, який передбачає, що всі держави — члени ЄС

зобов'язані брати участь у формуванні доходів бюджету і принцип фінансової

солідарності держав — членів ЄС, який вимагає приведення внесків держав

— членів ЄС у відповідність до їх фінансових можливостей.

Спершу бюджет ЄС формувався із внесків країн-членів, але на початку 1970-х

років була створена система власних доходів бюджету ЄС. Сьогодні власні ре-

сурси бюджету ЄС об'єднуються у три основні групи:

1) традиційно до власних коштів належать мито (на товари, імпортовані у

ЄС з держав, які не є членами Союзу); сільськогосподарські збори; податки на

виробництво і зберігання цукру та глюкозомісткої продукції, що справляють-

ся з метою регулювання ринку цукру в ЄС. Ця група доходів забезпечує у бю-

джеті 2007 р. 15 % надходжень;

2) країни-члени відраховують до бюджету ЄС певний відсоток від бази опо-

даткування податком на додану вартість. У бюджеті 2007 р. ця стаття до-

ходів становить 15 % . Розмір платежів розраховується згідно з єдиною мето-

дикою. За першооснову розрахунку береться база оподаткування ПДВ у

кожній країні; для попереднього визначення розміру платежів використо-

вується єдина для всіх країн норма (з 1988 р. ця норма становила 1,4 % від

бази оподаткування ПДВ, нині вона знижена до 1 %). Однак остаточний обсяг

платежів окремої держави залежить від розмірів скоригованої бази (на що

впливає рівень економічного розвитку кожної держави) та єдиної для усіх

ставки, яка застосовується до скоригованої бази і не може перевищувати 50 %

скоригованої бази, а на практиці є значно меншою;

3) найважливішу роль серед власних ресурсів бюджету ЄС відіграють відра-

хування певної частки валового національного доходу. Цей додатковий ресурс

бюджету покликаний збалансувати бюджет, покриваючи всі видатки ЄС, на

які не вистачає коштів із двох перших джерел. За основу розрахунку береться

1 % ВНД кожної держави, який перемножується на єдиний для усіх країн ко-

555

Розділ 19

ефіцієнт, визначений відповідно до потреб поточного року (наприклад, у 2007 р.

цей показник становив 0,67 і за рахунок вказаного джерела у цьому році сфор-

мовано 69 % дохідної частини бюджету ЄС).

Крім власних ресурсів, до бюджету зараховують й інші доходи, роль яких є

незначною (приблизно 1 % від загальних обсягів бюджету): відсотки за нада-

ними кредитами; внески країн, які не є членами ЄС, до певних програм Союзу

(наприклад, науково-дослідних); невикористані суми за результатами вико-

нання бюджету в минулому році тощо.

Склад доходів та видатків бюджету ЄС подано на рис. 19.1.

У функціонуванні ЄС сьогодні окреслились певні проблеми, які впливати-

муть на розвиток бюджетної політики Євросоюзу й у майбутньому. По-перше,

це певний конкурентний характер взаємозв'язків членів Союзу щодо розподі-

лу видатків та сплати внесків. Кожна держава намагається вплинути на роз-

поділ коштів з користю для себе. Тому досить часто процес прийняття рішень

щодо формування бюджетної політики ЄС можна охарактеризувати як "пере-

тягування канату".

По-друге, однією з проблем, що визначають характер видаткової частини

бюджету ЄС, є високі адміністративні витрати з бюджету на утримання бюро-

кратичного апарату (причому ця стаття видатків з кожним роком динамічно

зростає).

По-третє, відповідно до діючого механізму розподілу видатків на програ-

ми підтримки села, країни, у яких більша кількість фермерів і більше бідних

регіонів, одержують непропорційно більше ресурсів з бюджету ЄС. Держави, у

яких практично немає регіонів з низьким рівнем розвитку і малий сільсько-

господарський сектор (Велика Британія, Німеччина, Голландія і Швеція),

сплачують більше в бюджет ЄС, ніж отримують ресурсів з нього. Тому зберіга-

ються передумови для загострення суперечностей між нетто-платниками й

нетто-реципієнтами бюджету ЄС як з приводу розмірів бюджету, так і стосовно

того, на які заходи, у яких розмірах має здійснюватись фінансування. Саме

цим пояснюється те, що упродовж багатьох років розмір бюджету ЄС був знач-

но меншим від погодженого максимального ліміту в 1,24 % створюваного у ЄС

ВНД.

З огляду на зазначені проблеми дедалі частіше політики, чиновники й еко-

номісти порушують питання про зміну структури видаткової частини бюдже-

ту ЄС. Пропонується кардинальна реформа бюджетної політики, стратегічною

метою якої є стимулювання економічного зростання й конкурентоспромож-

ності, а не підтримка фермерів і малорозвинених регіонів. Саме в руслі такої

тенденції поступових трансформацій розроблена нова бюджетна стратегія та

сформовано бюджет на 2007 р.

Починаючи з 1998 р., бюджетне планування в ЄС тісно пов'язується з попе-

редньо встановленими середньостроковими фінансовими прогнозами — фі-

нансовими перспективами, які покликані надати бюджетній політиці певної

прогнозованості і деякою мірою обмежують річні витрати. На Берлінському

556

Фінанси Європейського Союзу

ВЛАСНІ

Сільськогосподарські збори, мито,

податки на виробництво та збері-

гання цукру

Певний відсоток від суми

сплаченого ПДВ

Відрахування певної частки ВНД

ІНШІ

Відсотки за наданими кредитами

Внески країн, які не є членами ЄС,

до певних програм

Невикористані суми за результатами

виконання бюджету у минулому

році

І

ДОХОДИ БЮДЖЕТУ ЄС

ї

БЮДЖЕТ ЄС

ВИДАТКИ БЮДЖЕТУ ЄС

ї

Видатки на сприяння економічному зростанню, підтримку

конкурентоспроможності та зайнятості

Видатки на економічну підтримку

найменш розвинутих регіонів

3:

Видатки на розвиток

підприємництва та інновацій

Видатки на підтримку наукових досліджень та їх впровадження у практику

Видатки на охорону та управління природними ресурсами

3: -К.

Видатки на допомогу фермерам Видатки ЄС на сільське господарство

Видатки на програми розвитку

сільської місцевості

Видатки на фінансування програм гарантування громадських свобод, захисту

прав споживачів, підтримки демократії та свободи слова, безпеки та правосуддя

Видатки на фінансування зовнішніх програм та економічну допомогу країнам,

що розвиваються

Адміністративні витрати Інші витрати

Рис. 19.1. Склад доходів та видатків бюджету Європейського Союзу

Розділ 19

саміті в березні 1999 р. глави держав та урядів ухвалили бюджетну стратегію

ЄС на період 2000—2006 рр., яка в подальшому була відкоригована у зв'язку з

розширенням ЄС. У грудні 2006 р. окреслено нову бюджетну стратегію на пе-

ріод з 2007 по 2013 р.

Проте закріплену в бюджетній стратегії структуру видатків не можна розці-

нювати як остаточний план видатків на зазначений період, оскільки щорічна

процедура прийняття бюджету залишається єдиним механізмом затверджен-

ня бюджету ЄС. Її мета — встановити граничні рамки видатків за основними

напрямами з метою надання бюджетній політиці ЄС прогнозованості та вива-

женості. Необхідність такого механізму полягає у складності в межах щоріч-

ної бюджетної процедури досягти балансу між джерелами фінансування

бюджету ЄС та бюджетними витратами, з одного боку, а з іншого — багатовек-

торними пріоритетами щодо цього з боку різних держав. Саме перманентність

криз бюджетного процесу в попередні роки з приводу складності пошуку ком-

промісу спонукала інституції ЄС наперед домовлятися про стратегічні рамки,

щоб покращити дієвість бюджетної процедури при збереженні гарантії бю-

джетної дисципліни.

Бюджетна структура встановлює максимальні межі для кожного розділу

видатків упродовж прогнозованого періоду, а також визначає правила й про-

цедури для того, щоб управляти структурою на підставі щорічної процедури

перегляду для спрощення бюджетного процесу й зниження конфліктності.

У затвердженій бюджетній стратегії передбачено концентрацію пріоритетів

бюджету за наступні сім років на трьох головних напрямах:

1) об'єднання єдиного ринку в систему, що динамічно зростає та оптималь-

но поєднує й реалізує економічну, соціальну й екологічну складові;

2) розвиток концепції європейського громадянства, підтримка прав і сво-

бод громадянина, безпеки та доступу до основних суспільних товарів і послуг;

3) посилення ролі Європейського Союзу в загальносвітових економічних та

суспільно-політичних процесах, просування європейських цінностей, розви-

ток регіональних зв'язків та допомоги іншим державам.

Відповідно, щорічний бюджетний процес у ЄС на сучасному етапі визна-

чається двома складовими:

— пріоритетами щодо пропорцій формування бюджету на тривалу перспек-

тиву в рамках загальних прогнозів та бюджетної стратегії, попередньо досяг-

нутих політичних та процедурних домовленостей;

— безпосередніми процедурами щорічного бюджетного планування та по-

годження щодо конкретних програм та показників у рамках етапів щорічно

здійснюваного бюджетного процесу.

Щорічний бюджетний процес у Європейському Союзі включає певні послі-

довні етапи. Відповідно до Маастрихтської угоди він відбувається у результаті

взаємодії органів управління ЄС, головним чином Європейської Комісії, Ради

міністрів ЄС і Європарламенту. У найбільш загальному вимірі функції та пов-

новаження інститутів ЄС у рамках бюджетного процесу розподілені у такий

558

Фінанси Європейського Союзу

спосіб: Європейська Комісія пропонує проект бюджету, Європарламент здійс-

нює його розгляд, вносить поправки та спільно з Радою ЄС виносить остаточне

рішення.

Проект бюджету розробляє Європейська Комісія відповідно до економічних

реалій та затвердженої бюджетної стратегії ЄС. Рішення Європейської Комісії

приймаються більшістю голосів, а її члени голосують персонально. Після цьо-

го проект бюджету ЄС подається в Раду міністрів ЄС для розгляду й затвер-

дження. Рада ЄС щодо бюджету збирається, як правило, два рази на рік, щоб

розглянути проект бюджету, представлений Європейською Комісією, у час-

тині обов'язкових видатків і після затвердження направляє його в Європейсь-

кий Парламент.

Європарламент розглядає проект протягом 45 днів. Повноваження щодо

ухвалення остаточного рішення спільно розподіляються між Радою ЄС і Євро-

парламентом, оскільки всі видатки поділяються на обов 'язкові й необов 'язкові.

Якщо Європейський Парламент схвалює проект бюджету або не вносить жод-

них виправлень, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Якщо протягом

цього строку Європарламент внесе виправлення, то змінений проект бюджету

передається Раді ЄС з метою здійснення досить складної процедури узгоджен-

ня позицій.

Бюджет проходить у Європейському Парламенті два читання. Проект роз-

глядається не тільки в бюджетному комітеті, айв інших комітетах. На першій

стадії кожний депутат може висунути пропозиції щодо внесення змін до про-

екту бюджету. Для цього потрібно отримати підтримку більшості голосів.

Особливість полягає у тому, що поправки, які передбачають перевищення ви-

датків, приймаються кваліфікованою більшістю (3/5 голосів).

Європейський Парламент має вирішальне право при розгляді необов'язко-

вих видатків, які прямо не затверджені законодавством ЄС. Він може не тіль-

ки перерозподіляти фінансові ресурси, а й у певних межах збільшувати їхній

загальний обсяг. Максимальна норма збільшення розраховується Європейсь-

кою Комісією на основі різних макроекономічних показників і може бути пе-

ревищена, тільки якщо з цією пропозицією погоджується Рада міністрів ЄС.

Обов'язкові видатки становлять основну частину бюджету. Європейський

Парламент може пропонувати зміни цієї категорії видатків без збільшення за-

гальної суми видатків. Вони приймаються, якщо Рада ЄС не відхиляє їх

кваліфікованою більшістю.

Друга стадія розгляду бюджету в Європейському Парламенті проходить

так. Якщо Рада ЄС протягом 15 днів змінює яку-небу дь пропозицію, то проект

бюджету знову направляється у відповідний спеціалізований комітет. Одно-

часно кожний депутат і кожний комітет можуть також пропонувати виправ-

лення до проекту бюджету, представленого Радою ЄС. Як і на першій стадії,

загальна доповідь готується відповідним спеціалізованим комітетом, а Євро-

пейський Парламент приймає рішення кваліфікованою більшістю. Якщо ви-

правлення Ради ЄС приймаються, то відповідна частина бюджету в редакції

559

Розділ 19

Ради ЄС вважається прийнятою, в іншому випадку — відхиленою. Європейсь-

кий Парламент кваліфікованою більшістю може відхилити проект бюджету в

цілому. Він декілька разів використовував це право.

Бюджетний рік у Європейському Союзі починається 1 січня і закінчується

31 грудня, тобто збігається із календарним роком. Безпосереднім виконанням

бюджету займається Європейська Комісія. Контрольна функція Європейської

Комісії проявляється в тому, що вона аналізує стан справ у ЄС, для чого збирає

інформацію та проводить перевірки, у тому числі перевірки виконання бюдже-

ту. Її огляди й доповіді, систематизовані у звіті про виконання бюджету, на-

правляються до Європейського Парламенту, Ради міністрів ЄС, інших інсти-

тутів ЄС і урядів держав — членів ЄС.

Рада міністрів ЄС також наділена важливими контрольними функціями,

які виконує як самостійно, так і співрацюючи з іншими інститутами. Рада

міністрів ЄС направляє Європарламенту свої рекомендації щодо виконання

бюджету й разом із цим перевіряє рахунки й фінансові декларації, щорічний

звіт і будь-які інші спеціальні доповіді Палати аудиторів. За пропозицією Єв-

ропейської Комісії й після консультацій з Європарламентом, а також одержан-

ня висновку Палати аудиторів Рада міністрів ЄС вчиняє такі дії:

— розробляє фінансові регламенти, визначаючи процедури складання й ви-

конання бюджету, а також подання й перевірки звітності;

— визначає методи й процедури надання доходів бюджету (передбачених

домовленостями про власні ресурси ЄС) у розпорядження Європейської комісії

й визначає заходи, до яких необхідно буде вдатися, щоб задовольнити її потре-

би в наявних коштах;

— визначає правила стосовно відповідальності фінансових контролерів,

розпорядників кредитів, бухгалтерів, а також належної організації інспек-

цій.

Європейський Парламент контролює і розглядає проблеми, що виникають у

процесі виконання бюджету. За його дорученням цим займається Комітет з

контролю за бюджетом, а в окремих випадках й інші комітети. Зовнішні ревізії

використання ресурсів бюджету ЄС проводяться Палатою аудиторів і Європей-

ським Парламентом. Палата аудиторів перевіряє дотримання порядку одер-

жання бюджетних ресурсів і їхнього використання, дає висновки про стан

управління фінансовими ресурсами. Європейський Парламент контролює

реалізацію політики ЄС Європейською Комісією, орієнтуючись у питаннях ви-

конання бюджету на доповіді, підготовлені Палатою аудиторів. Після вивчен-

ня доповідей Палати аудиторів Європейський Парламент, керуючись рекомен-

даціями Ради ЄС, робить висновок про роботу Європейської Комісії щодо

реалізації бюджету.

Європейський Парламент використовує можливості Палати аудиторів про-

водити розслідування, давати висновки й робити щорічні доповіді для поси-

лення парламентського контролю над видатками ЄС, приділяючи особливу

увагу щорічно прийнятому рішенню про виконання бюджету.

560

Фінанси Європейського Союзу

19.4. Гармонізація та уніфікація податкової політики

в межах Європейського Союзу

Однією з найважливіших передумов, що дасть можливість говорити про ста-

новлення дійсно єдиної Європи (крім спільного бюджету ЄС та запровадження

єдиної валюти), є гармонізація податкових систем країн — членів Європейсь-

кого Союзу. Вже на початку 1990-х років стало зрозуміло, що невідповідності

в системах оподаткування країн — членів ЄС створюють перешкоди на шляху

формування єдиного ринку, оскільки вони не сприяють конвергенції цін. На

фоні запровадження євро, збільшення прозорості ринку та жорсткішої конку-

ренції негативний вплив податкових бар'єрів став ще більш очевидним.

При проведенні спільної політики у сфері оподаткування у межах ЄС, з одно-

го боку, важливе значення має максимально можлива гармонізація та коорди-

нація податкових систем країн — членів ЄС у контексті формування спільної

інтеграційної стратегії, а з іншого — вимога врахування інтересів країн-членів

з огляду на те, що податкова політика з часів Вестфальського миру 1648 р. є

символом національного суверенітету і невід'ємною складовою загальної еко-

номічної політики кожної держави. Одним із принципів правосуб'єктності дер-

жав і символом національного суверенітету є право кожної суверенної держави

встановлювати і стягувати на своїй території податки. Саме тому в межах Євро-

пейського Союзу країни-члени здебільшого самі несуть відповідальність за про-

ведення податкової політики.

Водночас розвиток європейської економічної інтеграції закономірно зумо-

вив розвиток концепції міждержавної податкової уніфікації та гармонізації.

Податкова уніфікація (зведення до єдиної форми, системи, єдиних норма-

тивів) — введення обов'язкових однакових юридичних норм і правил у сфері

оподаткування і формування на цій основі єдиної податкової системи. Нато-

мість податкова гармонізація (приведення в стан відповідності, злагодже-

ності) — вироблення загальної стратегії держав у сфері податкових правовід-

носин на відповідному етапі інтеграційної взаємодії, що передбачає

координацію податкової політики, систематизацію та уніфікацію окремих по-

датків і податкових систем країн, які входять до міжнародних регіональних

угруповань. Відповідно податкова гармонізація передбачає приведення у від-

повідність структури податкових систем, порядку стягнення основних видів

податків у всіх країнах співтовариства, а не повну їх уніфікацію, і базується на

таких принципах:

— забезпечення нейтральності податків з позицій умов конкуренції на єди-

ному ринку, іншими словами, недискримінаційний податковий режим для

всіх його учасників;

— усунення податкового (митного) контролю на внутрішніх кордонах спів-

товариства;

561

Розділ 19

— виключення можливості подвійного оподаткування прибутку компаній,

які здійснюють діяльність у двох або більше країнах ЄС;

— зведення до мінімуму можливості ухилення від сплати податків;

— існування гарантії надходження відповідних доходів у бюджети країн-

учасниць.

Для створення ЄС власне вимагалось усунути всі перешкоди, у тому числі

податкові, для вільного руху товарів, послуг, капіталів та робочої сили. Вже у

період створення ЄС пропонувалися різні механізми здійснення податкової

уніфікації та гармонізації. Були полярні думки: від координації податкової

політики шляхом взаємних консультацій і неофіційних домовленостей між

країнами-членами щодо ставок окремих податків до переходу до єдиної подат-

кової системи і передачі повноважень з визначення бази і ставок основних по-

датків наднаціональним органам Співтовариства. Проте враховуючи, що по-

даткова політика кожної країни традиційно проводиться з урахуванням

національних інтересів, у ЄС відмовилися від створення єдиної уніфікованої

податкової системи. Замість цього було вирішено привести законодавства

країн — членів співтовариства у відповідність, а також підпорядкувати націо-

нальні податкові системи спільним завданням європейської інтеграції.

У нормативних актах ЄС поняття податкової системи не визначається, про-

те відповідно до ст. 269 Маастрихтської угоди бюджет ЄС має повністю фі-

нансуватись із "власних ресурсів" (оип гевоигсев), основним джерелом яких є

податки. Таким чином, за період економічної еволюції країни ЄС виробили

певні уніфіковані підходи у сфері оподаткування у контексті спільної бюджет-

ної політики і фінансування бюджету ЄС.

Як показує історія. Європейські Співтовариства (ЄЕС і Євратом) фінансува-

лися, як і будь-яка міжнародна організація, за рахунок внесків держав-членів,

що визначалося в ст. 200 Римського договору про ЄЕС. Будь-яких автономних

податкових джерел формування бюджетів ЄЕС і Євратому угоди 1957 р. не пе-

редбачали. Дещо іншим був стан справ з Європейським об'єднанням вугілля і

сталі (ЄОВС), договір про заснування якого (1951 р.) встановлював два власних

джерела формування бюджету: позики, які розміщувалися на ринку, та пода-

ток на продаж (ваіев іах) вугілля і сталі, а також їхніх похідних у державах

— членах ЄОВС. На підставі ст. 50 (2) Договору про ЄОВС зазначений податок

щорічно стягувався з продажу вугілля і сталі відповідно до їх середньої вар-

тості за ставкою не вище 1 %, якщо вища ставка спеціально не встановлена

Радою.

Система фінансування бюджету Європейського Союзу принципово змінила-

ся після схвалення концепції "власних ресурсів" і прийняття інститутами ЄС

низки правових актів. Першим і основним серед цих актів сягало Рішення Ради

1970 р., яке встановило структуру системи власних фінансових ресурсів Євро-

бюджету: сільськогосподарські податки, що стягуються в ЄС; мита, що стягу-

ються на зовнішніх кордонах ЄС; відсоткові відрахування від ПДВ, що збира-

ються державами-членами.

562

Фінанси Європейського Союзу

Концепція "власних ресурсів" і відповідне її відображення у правових актах

ЄС передбачали закріплення фінансової самостійності і посилення наднаціо-

нального характеру Союзу. Частиною цих заходів стала відмова від внесків дер-

жав-членів у бюджет ЄС. Це повинно було допомогти розв'язати деякі політичні

й економічні проблеми у відносинах між тими державами, які вважали, що їхні

фінансові переваги від участі в ЄС незмірне менші (порівняно з іншими учасни-

ками), ніж їхні грошові внески у бюджет Союзу. Однак рішення про відмову від

внесків держав-членів не надавало можливості ЄС витримувати один зі своїх ос-

новних принципів бюджетної системи — заборону дефіциту бюджету Союзу. І

вже у 1985 р. Рішенням Ради, що доповнює і змінює Рішення 1970 р., було вста-

новлено четверте джерело "власних ресурсів" — фіксований відсоток (не більше

1,335) від ВНП (ОМР) держав-членів, що перераховується в бюджет ЄС.

Отже, уніфіковану наднаціональну квазіподаткову систему ЄС можна пред-

ставити у вигляді такої класифікації платежів, що стали основним джерелом

фінансування спільного бюджету співтовариства.

1. Сільськогосподарські податки, які охоплюють такі види обов'язкових

платежів: податок на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію в

(з) державу (й), що не входить у ЄС; податок на цукор, що сплачується ком-

паніями, які виробляють цукор у державах — членах ЄС; податок на ізоглюко-

зу (І80§1исо8е), що сплачується разом з податком на цукор.

Серед цих трьох обов'язкових платежів податки на імпортну й експортну

сільськогосподарську продукцію історично були першими. Вони розглядали-

ся як засіб проведення єдиної сільськогосподарської політики і власне джере-

ло бюджету Європейського Союзу. Такий підхід було закріплено у рішеннях

Ради про фінансування загальної сільськогосподарської політики ЄЕС. Пода-

ток на експортну сільськогосподарську продукцію має на меті, крім забезпе-

чення прямих надходжень у бюджет ЄС, утримувати держави-члени в рамках

єдиної аграрної політики Європейського Союзу. Сума, стягнута як податок, є

різницею між світовими цінами (які в цьому випадку нижчі, ніж ціни ЄС) і

рівнем цін, встановлених на цю продукцію в Європейському Союзі. Особливість

податків на імпортну й експортну сільськогосподарську продукцію полягає в

тому, що сфера їхнього застосування і ставки визначаються в рамках механіз-

му єдиної аграрної політики, а порядок їхнього розрахунку і сплати регулюєть-

ся Митним кодексом ЄС. За своєю суттю ці податки — мита на продовольчі

товари. Сільськогосподарські податки можуть використовуватися і для вве-

дення обмежень на виробництво визначених видів продукції.

2. Мита, стягнуті в ЄС, які виконують переважно протекціоністську функ-

цію і мають дві основні форми: антидемпінгові та компенсаційні мита. Анти-

демпінгові мита, порівняно з компенсаційними, застосовуються частіше, регу-

лярніше. Мита встановлюються на зовнішніх кордонах ЄС щодо імпортних та

експортних товарів і визначаються з урахуванням таких характеристик: та-

рифікація товарів, походження товарів, кількість товарів, митна вартість то-

варів, тарифна ставка.

563

Розділ 19

Тарифікація товарів здійснюється на основі комбінованої номенклатури то-

варів, де кожен вид товару має відповідний код. Походження і митна вартість

товарів визначаються Митним кодексом ЄС. Тарифні ставки встановлюються

відповідно до реєстру ЄС Єдиним митним тарифом (ЄМТ). Правову основу за-

стосування митних зборів становлять законодавство ЄС, міжнародні угоди ЄС

про вільну торгівлю та Генеральна угода з тарифів та торгівлі (ГАТТ), учасни-

ком якого є Європейський Союз.

Оскільки створення митного союзу було одним з перших і найважливіших

завдань інтеграції європейських держав, що підписали установчі договори,

протягом минулих десятиліть було створено митне право ЄС, основою якого є:

Договір про ЄС; Митний кодекс, прийнятий у формі Регламенту Ради ЄС; Рег-

ламент Комісії, що встановлює порядок застосування Митного кодексу і, по

суті, доповнює Регламент Ради; рішення Суду ЄС щодо митних питань (інте-

граційне право, що регулює митні відносини і визначає понять митного права

ЄС), представлене значним масивом актів Ради, Комісії і рішень Суду.

3. Податок на додану вартість (відсоткові відрахування), який є найбільш

перспективним з погляду фінансування діяльності ЄС. Наявність ПДВ у подат-

ковій системі держави — обов'язкова умова її приєднання до Європейського

Союзу, оскільки надходження від податку на додану вартість є одним з основ-

них джерел формування спільного бюджету ЄС. ПДВ застосовується в держа-

вах — членах ЄС, що й визначають розмір його податкової ставки у межах,

запропонованих спільним законодавством. Доходи, що надходять у бюджет ЄС

від податку на додану вартість, є свого роду встановленою рішенням Ради єди-

ною відсотковою надбавкою до ставки ПДВ у державах-членах.

4. Прибутковий податок з фізичних осіб, які працюють в апараті ЄС. Цей

податок був заснований Протоколом про привілеї та імунітети ЄС від 8 квітня

1965 р. і передбачає, що посадові особи й інші службовці Союзу "підлягають

оподаткуванню на користь Союзу податком на заробітну плату і винагороди,

які сплачуються їм Союзом". Механізм і порядок стягування прибуткового по-

датку визначається Регламентом Ради. Податок обчислюється за прогресив-

ною шкалою в розмірі від 5 до 45 % і надходить у дохід Європейського Союзу.

Відповідно до ст. 13 Протоколу про привілеї та імунітети ЄС посадові особи і

службовці Союзу звільняються від сплати національних податків з винагород

та інших виплат, що здійснюються в рамках ЄС. Аналогічне положення було

закріплене в окремих протоколах, раніше прийнятих до договорів про ЄОВС,

ЄЕС і Євратом. Це положення підтверджене і рішенням Європейського Суду. З

метою усунення суперечок відповідно до положень Протоколу до Договору про

ЄОВС Суд ухвалив, що якщо податкові органи держав-членів, визначаючи по-

даткову ставку, що розраховується за прогресивною шкалою, включають у за-

гальний дохід кошти, отримані посадовою особою ЄС у формі зарплати або ін-

шої винагороди, то такі рішення національних державних органів порушують

ст. 11 Протоколу і мають бути скасовані.

Отже, лише теоретично можна вести мову про уніфікацію і формування єди-

ної наднаціональної податкової системи ЄС у контексті "власних джерел" фі-

564

Фінанси Європейського Союзу

нансування бюджету Союзу. Говорити про реально сформовану уніфіковану по-

даткову систему ЄС недоречно. На практиці у рамках регіональної економічної

інтеграції дедалі частіше ставиться питання податкової гармонізації. Практич-

не втілення поняття гармонізації реалізувало себе на практиці при створенні Єв-

ропейського Союзу. Економістам — засновникам цього Союзу справедливо на-

лежить першість у визначенні гармонізації національних економік. Ст. 100 Рим-

ського договору про ЄС лише в певних межах визначила податкову гармонізацію

як "зближення законодавчих положень, розпоряджень і адміністративних дій

держав-членів, які прямо стосуються створення або функціонування спільного

ринку". Прийняттю конкретного рішення щодо реалізації механізму податко-

вої гармонізації передувала експертна робота провідних європейських фахівців,

що суттєво впливала на визначення принципів податкової політики, як одного

із векторів податкової гармонізації ЄС. У доповіді Д. Ньюмарка, голови Коміте-

ту з питань фінансів і податків, було сформульовано загальні рекомендації, по-

кладені в основу політики податкової гармонізації ЄС:

1) серйозні відмінності податкових систем держав-членів не дають змоги

повністю їх уніфікувати і централізувати в межах Співтовариства, тому з ме-

тою створення єдиного ринку достатньо гармонізувати (привести в стан від-

повідності) податкове законодавство держав-членів так, щоб відмінності не

перешкоджали досягненню кінцевої мети ЄС;

2) гармонізація законодавства має охоплювати перш за все прибуткове опо-

даткування населення, податок з обороту, податки на споживання, проблеми

подвійного оподаткування, проблеми рівномірного розподілу податкового тя-

гаря в межах об'єднаної Європи.

Взагалі податкова гармонізація охоплює не тільки приведення систем опо-

даткування до єдиного знаменника, тобто зближення податкової структури,

механізму стягнення, розміру основних податкових ставок, а й погоджену по-

даткову політику країн під час розв'язання як кон'юнктурних, так і довго-

строкових структурних проблем. Гармонізована податкова політика означає,

що автономне застосування податкових важелів окремими країнами ЄС має

перебувати під контролем керівництва Європейського Союзу, яке відповідно

до інтересів усіх партнерів визначає податкову політику кожного учасника ЄС.

Іншими словами, метою ЄС є не повна стандартизація національних систем

оподаткування, а забезпечення гармонійного паралельного функціонування

цих систем не лише між собою, а також відповідно до цілей Маастрихтської

угоди 1992 р., що становить основу створення Європейського Союзу.

Отже, податкова гармонізація в ЄС ставить перед собою такі основні цілі:

— усунення податкових кордонів з метою забезпечення рівних конкурент-

них умов для суб'єктів господарювання;

— об'єднання й уніфікація внутрішнього ринку ЄС як основної рушійної

сили інтеграційних процесів у регіоні;

— приведення у відповідність структури податкових систем, порядку стяг-

нення основних видів податків у всіх країнах — членах ЄС.

565

Розділ 19

З огляду на зазначене вище, доводиться констатувати, що фактично в ЄС

донині не створено єдиного податкового простору, що безумовно ускладнює

функціонування єдиного внутрішнього ринку. Разом з тим важливо підкрес-

лити, що за півстолітню історію практики гармонізації національних систем

оподаткування країн-учасниць у контексті розвитку ЄС встановлено такі за-

гальні принципи податкової гармонізації:

— узгодження правового регулювання;

— синхронність прийняття гармонізованих законодавчих актів;

— послідовність етапів гармонізації;

— пріоритетність міжнародних угод над національним законодавством.

Ці принципи, у свою чергу, зумовлюють необхідність системного підходу до

гармонізації національних податкових систем, основними напрямами якої в

ЄС стали:

— гармонізація стягнення непрямих податків (ПДВ і акцизів);

— уніфікація оподаткування компаній.

Гармонізація стягнення непрямих податків. Серед непрямих податків

особливо поширеним у країнах ЄС є ПДВ, який було вперше запроваджено у

Франції в 1954 р. Він вважався просто ще одним податком з обігу або податком

на споживання і не привернув уваги інших країн. Лише у 1967 р. ПДВ замінив

цілу низку інших непрямих податків. 11 квітня 1967 р. Рада прийняла дві Ди-

рективи з гармонізації законодавства країн-членів стосовно податку з обігу,

які заклали основу для єдиної системи податку на додану вартість. Проте ці

Директиви не вирішили проблеми ПДВ, оскільки залишилися значні відмін-

ності у розмірі податку, невизначеність стосовно платника податку, операцій,

які підлягають оподаткуванню тощо.

Шоста Директива ЄС, прийнята у 1977 р., анулювала дію попередніх і вста-

новила пакет єдиних правил та детальних процедур щодо об'єкта оподатку-

вання, бази оподаткування, ставок, схем звільнення від податку та спеціаль-

них схем. На мові Співтовариства всі ці правила відомі як "єдина основа

оподаткування ПДВ". З метою покращення функціонування внутрішнього

ринку та спрощення оподаткування багатьох операцій ця Директива доповню-

валася та виправлялася у 1991—1997 рр.

З метою зближення ставок ПДВ з 1 січня 1993 р. у ЄС введено в дію міні-

мальну стандартну ставку в розмірі 15 %. Крім того, можна встановлювати

одну або дві зменшені ставки для окремих видів товарів та послуг на рівні 5 %.

Фактично стандартний тариф ПДВ коливається в діапазоні 15—25 % у краї-

нах-членах.

Сучасна система стягнення ПДВ ґрунтується на принципі оподаткування

товарів у країні призначення (за товарами, які експортуються, вхідний ПДВ

повертається). Тобто ПДВ сплачує кінцевий споживач, і кінцеву суму ПДВ

стягує країна-член, у якій відбувається кінцева поставка. ПДВ є нейтральним

з погляду міжнародної конкуренції. Імпорт оподатковується в країні спожи-

вання так само, як і подібна вітчизняна продукція, а експорт вилучається з

566

Фінанси Європейського Союзу

оподаткування шляхом податкових кредитів або повернення податку експор-

терам, який сплачувався з урахуванням всіх елементів ціни експортованої

продукції. Отже, експорт з ЄС у треті країни та експорт із однієї країни — чле-

на ЄС в іншу звільняється від оподаткування ПДВ.

Уніфікація акцизів усередині ЄС тісно пов'язана з уніфікацією ПДВ. Пер-

шим поштовхом до об'єктивної необхідності гармонізації акцизів слугували

вражаючі розміри бюджетних втрат окремих країн — членів ЄС, у яких був

досить високий рівень акцизного оподаткування. Втрати надходжень до бю-

джету від сплати акцизів були спричинені шопінгом громадян тих країн, де

ставки акцизного збору були високими, у країнах з досить низькими ставками

акцизів і відповідно цінами на підакцизні товари.

У рамках ЄС було зроблено декілька спроб гармонізувати акцизи, проте

жодна з них не була повністю успішною. Тому уніфікація акцизів і надалі за-

лишається актуальною в усьому співтоваристві, оскільки цілковито усунути

фіскальні межі й уніфікувати податкові ставки акцизного збору на практиці

досить складно. Проте стабілізації щодо адміністрування акцизів можна до-

сягти, утримавшись від запровадження нових і підвищення ставок діючих ак-

цизів (зокрема, не варто змінювати ставки акцизів на бензин, алкогольні напої

та тютюнові вироби, оскільки в ЄС спеціальними Директивами узгоджено

структуру акцизних зборів з виробництва тютюну, на спирт та алкогольні на-

пої, на нафтопродукти, а також регламентовано мінімальні акцизні ставки на

окремі види перелічених груп підакцизних товарів).

Отже, гармонізація непрямих податків у ЄС здійснюється за такими напря-

мами:

— уникнення подвійного оподаткування у результаті переходу на стягнен-

ня податків за принципом "країна призначення";

— вирівнювання ставок акцизного податку на імпортну продукцію;

— удосконалення податкового і митного адміністрування;

— уніфікація методики розрахунку і переліку підакцизних товарів.

Уніфікація оподаткування компаній (гармонізація прямих податків).

Уніфікація оподаткування компаній передбачає створення рівних умов для

всіх платників, що функціонують у ЄС, полегшення їм доступу на внутрішній

інтегрований ринок, а також активніше залучення в ЄС іноземних інвестицій

у формі створення дочірніх компаній і філіалів ТНК. Основними векторами

гармонізації прямих податків є:

— уникнення подвійного оподаткування і мінімізація умов ухилення від

сплати податків на дохід, майно і капітал;

— формування раціональних систем оподаткування, спрямованих на сти-

мулювання ефективного розвитку економіки, зниження податкового тягаря

для товаровиробників, заохочення інвестицій у виробничий сектор, формуван-

ня узгодженої системи податкового адміністрування, скорочення податкових

пільг, спрощення оподаткування малого підприємництва.

567

Розділ 19

Уніфікація оподаткування прибутку та доходів (за винятком укладених

угод про уникнення їх подвійного оподаткування) у світовій практиці не набу-

ла масштабного поширення, оскільки надзвичайно складно створити однакові

умови для всіх платників податків, полегшити їм доступ на внутрішній інте-

грований ринок. Положення про прямі податки в ЄС досить тривалий час не

узгоджувалися й особливо не координувалися. Заходи у цій сфері обмежува-

лися окремими рішеннями для певних випадків подвійного оподаткування і

порушення транскордонної діяльності. Римський договір не передбачав узго-

дження прямого оподаткування. Отже, якщо у сфері непрямого оподаткуван-

ня процес гармонізації набув уже значного розвитку, то у сфері прямого опо-

даткування гармонізація лише починається.

Найпослідовнішими лобістами цього процесу є найбільш розвинуті держа-

ви — Франція та Німеччина. Підвищений інтерес до зазначеного питання з їх-

нього боку цілком виправданий, оскільки ці держави є свого роду "локомоти-

вами" економічного розвитку ЄС і водночас мають один з найвищих рівнів

податкового навантаження на підприємства і громадян у Європі. Так, за дани-

ми дослідження, проведеного аудиторською компанією "Егпз'1;&Уоип@" навесні