8. Понятие правового режима земель. Его единство и дифференциация.(семинар)

9. Понятие, виды и система источников земельного права.

Источники земельного российского права - внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, в которых закрепляются, формулируются правила поведения, обязательные для исполнения.

Источник права (в широком смысле слова) - совокупность документов и принципиальных положений, на которые опирается правоприменитель в осуществлении своей деятельности, включая принципы морали и правосознания.

Источник права (в узком смысле) - действующие в государстве официальные документы, устанавливающие или санкционирующие нормы права (правила поведения).

Источники земельного права - законодательные и иные нормативные правовые акты, принятые и изданные компетентным государственным органом и содержащие правовые нормы, регулирующие земельные отношения.

Виды источников земельного права России:

1) Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;

2) федеральные законы:

а) Земельный кодекс РФ 2001 г.;

б) Гражданский кодекс РФ;

в) Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. 167-ФЗ;

г) Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. 22-ФЗ;

д) Федеральный закон от 18 июня 2001 г. 78-ФЗ «О землеустройстве»;

е федеральный закон от 2 января 2000 г. 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»;

ж) Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей природной среды»;

з) Федеральный закон от 17 июля 2001 г. 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»;

и) федеральный закон от 24 июля 2002 г. 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

к) Федеральный закон от .7 мая 2001 г. 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»;

л) Федеральный закон от 16 июля 1998 г. 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

3) законы РФ, например Закон РФ от 11 октября 1991 г.

1738-1 «О плате за землю»;

4) указы Президента РФ:

а) Указ Президента РФ *О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. 2130;

5) Указ Президента РФ «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. 198;

6) постановления Правительства РФ:

а) постановление Правительства РФ «О порядке определения нормативной цены земли» от

15 марта 1997 г. 1319;

б) постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. 830 «Об утверждении Положения

о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»;

в) постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. 833 «О государственном земельном контроле»;

7) нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

8) общие принципы права;

9) нормативные договоры;

10) международные договоры, заключенные с иностранными государствами;

11) некоторые обладающие юридической силой обычаи.

10. Современное земельное законодательство Российской Федерации.

Ныне действующее земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из:

1) Конституции РФ;

2) Земельного кодекса РФ;

3) федеральных законов, нормы которых должны соответствовать ЗК РФ;

4) законов субъектов РФ, принимаемых в соответствии с федеральными законами;

5) указов Президента РФ;

6) постановлений Правительства РФ;

7) ведомственных актов;

8) нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции РФ:

1) ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

2) ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

3) ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

4) ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

5) ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

В ч. 1 ст. 9, например, закрепляется принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, который определяет отношение общества и государства к этим природным ресурсам как составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории РФ. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории РФ, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. В ч. 2 ст. 9 устанавливается множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы, возможность нахождения их в частной, государственной, муниципальной собственности и других формах собственности.

Статья 36 (ч. 2) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах указанная статья вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы при этом не наносился ущерб окружающей среде, и не нарушались права и законные интересы иных лиц.

Несомненную значимость для регулирования земельных правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:

- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г.)*(1) (далее ЗК РФ) является головным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений. Его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации. Прежний ЗК РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей были отменены еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отныне содержавшие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР в соответствии со ст. 5 ФЗ от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изм. и доп. от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г.)*(2) со дня введения в действие нового ЗК РФ не применяются.

Кодекс создает правовые гарантии провозглашенных в Конституции РФ земельных прав граждан; устанавливает приоритет охраны земли перед использованием земли в качестве недвижимости; приоритет охраны жизни и здоровья человека при решении вопроса о затратах, возникающих в связи с использованием земель; приоритет ценных и особо охраняемых земель перед другими категориями земель.

ЗК РФ восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствующие в ЗК РСФСР. В ЗК РФ позитивным моментом является также установление платности землепользования.

Земельным законодательством устанавливаются нормы, специально регламентирующие использование земель сельскохозяйственного назначения. Так, в целях установления правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами и пользователями, в том числе и арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности на уровне Российской Федерации был принят Федеральный закон от 16 июля 1998 года "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.)*(3). Предметом правового регулирования названного ФЗ являются среди прочих деятельность по обеспечению производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями, технологиями, техникой, а также деятельность по осуществлению агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозийных и иных мероприятий, по проведению научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Вопросам особой охраны сельскохозяйственных угодий как главного средства производства посвящен также Закон РФ от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель"*(4). В данном законе устанавливаются правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяются полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

Вопросы осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.)*(5). Данный закон включает в себя 5 глав, в которых последовательно закреплен порядок ведения государственного земельного кадастра и использования, содержащихся в нем сведений.

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, затрагивающих наряду с иными вопросы охраны, использования и оборота земель. Так, отношения, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 112-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изм. и доп. от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22 августа, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г.)*(6). Правовые режимы земель, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а также гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства регулируют соответственно Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"*(7) и Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях"*(8).

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в законах: от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. от 7 июля 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21 декабря 2004 г.)*(9); от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. от 30 декабря 2001 г, 22 августа 2004 г.)*(10); от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)*(11); в Лесном, Водном, Градостроительном кодексах и иных.

К федеральным законам, содержащих нормы земельного права, также относятся Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Так ГК РФ, содержит гл. 17, регулирующую право собственности и иные вещные права на землю. В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений) за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Среди нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках компетенции, установленной ЗК РФ, можно назвать: Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве"*(12); Закон Кемеровской области N 56-ОЗ от 18.07.2002 г. "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области"*(13); Закон Рязанской области от 4 ноября 2004 г. "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Рязанской области"; Закон Калининградской области от 03.06.2005 N 596 "О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд" и др.

Особое место в системе законодательства занимают указы Президента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Подзаконными они считаются, потому что не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90).

Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в российской Федерации (ст.ст. 110, 115 Конституции РФ). Правительством, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:

- "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" от 19 августа 2004 г. N 418;

- "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" от 7 мая 2003 г. N 262;

- "О государственном земельном контроле" от 19 ноября 2002 г. N 833;

- "О методике определения сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий" от 22 апреля 2002 г. N 261.

К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:

- Приказ Росземкадастра от 27 января 2003 г. N П/6 "Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля";

- Приказ Росземкадастра от 17 октября 2002 г. N П/337 "Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель поселений";

- Приказ Минимущества РФ, МНС РФ, Минфина РФ и Росземкадастра от 23 апреля 2001 г. N 87/БГ-3-04/130/109/П/77 "О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации";

- Приказ Минсельхозпрода РФ от 3 марта 1997 г. N 80 "Об организации использования мелиорированных пастбищ региона Черные земли" (с изм. и доп. от 29 сентября 1999 г.).

На основании и во исполнение ЗК, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления также в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.