50. Глава государства. Понятие, основные признаки и виды. Место главы государства в системе высших органов государственной власти.

Глава́ госуда́рства — человек, несколько человек или орган ^[1], считающийся верховным представителем государства.

В некоторых случаях (например, Соединённые Штаты Америки) является главой исполнительной власти. В других (например, Германия) — имеет лишь представительские функции. При отдельных видах форм правления также является высшей судебной и/или законодательной власти и/или верховным главнокомандующим вооружённых сил страны.

Например, в Российской Федерации на основании Конституции РФ c 1993 года главой государства является Президент, который до этого был всего лишь высшим должностным лицом и главойисполнительной власти, в монархиях — король(королева), царь, император или князь.

В СССР коллективными главами государства были: президиум Центрального Исполнительного Комитета (1922—1938) и президиум Верховного Совета (1938—1989).

Высшее должностное лицо (значительно реже — коллегиальный орган), считающееся верховным представителем государства и, как правило, носителем исполнительной власти. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Испания, Япония) Г.г. является монарх (король, император), власть которого, как правило, передается по наследству от одного представителя царствующего дома к другому в установленном законом порядке. В странах с республиканской формой правления Г.г. — президент, который избирается либо непосредственно населением (РФ, Мексика), либо в порядке косвенных (США, Аргентина), либо многостепенных (Италия, ФРГ, Индия) выборов. Почти во всех государствах мира существует индивидуальный Г. г, в президентских республиках (США, Мексика) он одновременно является главой исполнительной власти. Формально почти все конституции наделяют Гг. обширными полномочиями: он назначает главу правительства и министров, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, имеет право помилования, право вето, награждает орденами и медалями, созывает сессии парламентов, обладает (кроме президентских республик) правом роспуска парламента (или его нижней палаты), пользуется правом законодательной инициативы (не везде) и т.д. Фактически же в парламентарных государствах все полномочия Г.г. осуществляются от его имени правительством.

Признаки главы гос-ва:

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда - право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха дейст-вовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.

Виды:

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором - постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государст-венные советы в странах тоталитарного социализма - в СССР, Болга-рии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом явля-ется Государственный совет па Кубе, где нет президента (по конституции глава государства - председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие (функции главы государства он вы-полняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц - мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один годи суще-ственных полномочии не имеет. В ОАЭ существует «коллективный мо-нарх», в Малайзии - выборный монарх.

Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и т.д.) полномочия главы государства принадлежат британскому монар-ху. но осуществляет их генерал-губернатор - его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа -Новой Гвинее избирается парламентом.

После военных перево-ротов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президен-ту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.

Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. При коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы госу-дарства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемони-альные (например, прием верительных грамот иностранных дипломати-ческих представителей) - председателем коллегии или его замести-телем.

Место главы гос-ва:

Это должностное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.

Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли». Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индии 1949 года, где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитировавшаяся нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата. Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки».

Несмотря на все это разнообразие конституционных решений (мы не упоминаем такие довольно многочисленные конституции, как, например, Конституция Республики Болгарии 1991 года, которые вообще оставляют открытым этот вопрос), мы сочли целесообразным рассмотреть статус данного института в настоящей главе, посвященной организации исполнительной власти. Для этого есть достаточные основания.

Со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Президента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства. В смешанных республиках президент также теснее связан с правительством, чем с парламентом. Впрочем, мы это еще увидим ниже. Пока что сказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы объяснить, почему конституционно-правовой статус главы государства рассматривается именно здесь.

Известный советский исследователь зарубежного конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказал в своем учебнике суждение о том, что «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»*, и в доказательство привел, в частности, пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Действительно, есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями, но это все же исключения из правила. А правило заключается в том, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной». Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные, основания.

 

При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая, как отмеченное высшее представительство государства. Оно может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа.

Итак, глава государства – это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти.

Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года гласит:

«Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров».

Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 года следующим образом:

«1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».

Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной закон для Германии). Эти конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже доктринальным путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу.

При авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает пусть даже кажущуюся легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента. Такой орган в политологии принято называть испанским словом «хунта» (junta), которое можно перевести как «совет», хотя для «совета» в испанском языке есть и прямой эквивалент – consejo; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки – отсюда и испаноязычное происхождение термина. В Африке более модным был термин «революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центральноафриканской Республике был период (1976–1979 гг.), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в «империю».