Вопрос 19. Финансовый контроль и его органы. Счетная палата рф

Являясь инструментом формирования и использо­вания денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса. Поэтому финансовый контроль предопре­деляется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распределением и использованием централизо­ванных и децентрализованных фондов денежных средств.

Ш Контрольная функция финансов реализуется в процессе наблюдения за рас­пределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

Государственный финансовый контроль основывается на Конститу­ции РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, федераль-

58

ных законах, законодательных актах субъектов Федерации и органов ме­стного самоуправления. Э Финансовый контроль включает в себя:

е> бюджетно-финансовый контроль, обеспечивающий мобилизацию до­ходов бюджетов всех уровней, а также проверку целесообразности и законности расходования средств бюджета;

е> контроль над сбором налогов — проверки по выполнению хозяйствую­щими субъектами и физическими лицами своих налоговых обяза­тельств перед государством; » таможенный и валютный контроль, обеспечивающий экономическую

безопасность страны;

*в> ведомственный и внутрихозяйственный контроль, который осуществля­ется в целях повышения эффективности деятельности предприятий, способствует выявлению внутренних резервов, росту прибыли, преду­преждению нарушений гражданского и налогового законодательства.

О Система общегосударственного финансового контроля включает в себя сле­дующие три основных звена:

е> государственный финансовый контроль, реализуемый в формах обще­государственного (налогового, таможенного и валютного), бюджетно-финансового (денежно-кредитный, административный и парламент­ский) и ведомственного контроля; е> общественный контроль;

е> независимый аудит, включающий аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов, страховой, банковский и общий аудит, а также аудит иных хозяйствующих субъектов.

В Российской Федерации функционирует разветвленная система ор­ганов финансового контроля. Федеральные и региональные законода­тельные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете, при рассмотрении отдель­ных вопросов исполнения бюджета, а также при утверждении отчетов об исполнении бюджетов.

В целях контроля за исполнением федерального бюджета Совет Фе­дерации и Государственная Дума в соответствии с Конституцией РФ соз­дали Счетную палату РФ. Ее состав и порядок деятельности определены Федеральным законом от 11.01.95 № 4-ФЗ "О Счетной палате Россий­ской Федерации" (в ред. от 30.06.2003). © Задачами Счетной палаты РФ являются:

е> организация и осуществление контроля за своевременным исполне­нием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и це­левому назначению;

е> определение эффективности и целесообразности расходов государст­венных средств и использования федеральной собственности;

«э> оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

е> финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нор­мативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федераль- _; ного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение фе- , дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

<в> анализ выявленных отклонений от установленных показателей феде­рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

» контроль за законностью и своевременностью движения средств фе­дерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансо­во-кредитных учреждениях РФ;

«» регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата контролирует исполнение федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Опыт работы Счетной палаты РФ свидетельствует об объективном повышении ее роли (особенно в последние годы) в системе органов го­сударственного финансового контроля. Однако дальнейшее улучшение деятельности Счетной палаты в процессе непосредственного контроля за формированием и использованием государственных финансов и государ­ственной собственности сдерживается узостью рамок ее правового стату­са и организационно-нормативных основ деятельности. Развитие в стра­не рыночных отношений, преобладание в экономике негосударственного сектора требуют наделения Счетной палаты дополнительными контроль­ными полномочиями с учетом реального распределения предприятий и организаций по формам собственности, устранения хронического от­ставания законодательства Российской Федерации в сфере государствен­ного финансового контроля от задачи активизации этой деятельности.

Придание Счетной палате РФ статуса высшего постоянно действую­щего органа государственного финансового контроля позволит ей обрес­ти полную организационную и функциональную самостоятельность, расширить и четко зафиксировать ее права по проведению независимого внешнего государственного контроля по отношению к участникам нало­гового и бюджетного процессов.

Независимость Счетной палаты и ее членов-аудиторов, их подчи­ненность только Конституции РФ и федеральным законам, другие прин­ципиальные нормативные положения, регламентирующие права Счетной палаты и ее членов, должны быть закреплены в Конституции РФ (как это установлено ст. 120 Конституции относительно независимости су­дей), а также уточнены и конкретизированы путем внесения соответст-

вующих дополнений и изменений в действующий Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".

Независимость Счетной палаты и ее членов означает невозможность оказывать на них давление, давать указания, а также строгое подчинение исключительно закону, гарантирует пребывание в должности ее предсе­дателя, заместителя председателя и членов-аудиторов — в течение зако­нодательно определенного срока.

Совершенствование и расширение правового поля деятельности Счет­ной палаты, создание правовых условий для интенсификации контроль­ной работы требуют законодательного урегулирования следующих вопро­сов, которые вносились Счетной палатой, но до настоящего времени не решены.

1. Так, согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" ее контрольные полномочия распространены на государст­венные органы и учреждения в Российской Федерации, на органы мест­ного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые ком­пании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Таким образом, формально контрольные полномочия Счетной палаты не распространяются на предприятия негосударственного сектора экономи­ки, не пользующиеся бюджетными средствами, льготами, преимуществами и федеральной собственностью, но с нарушениями действующего законо­дательства осуществляющие уплату налогов и имеющих значительную, длительное время не снижающуюся (а нередко и возрастающую) задол­женность федеральному бюджету. В связи с этим имеет место формаль­ное право таких организаций в отказе в допуске на такие объекты, под­лежащие проверке Счетной палатой, непредставление или уклонение от представления необходимой для проверки информации, т. е. фактическо­го противодействия со стороны руководителей проверяемых объектов.

В целях расширения сферы контроля Счетной палаты на другие предприятия и организации, кроме указанных, необходимо установить, что ее контрольные полномочия распространяются также на налогопла­тельщиков, имеющих задолженность по платежам в бюджет.

2. Необходимо наделить Счетную палату РФ правом контроля за фи­нансово-хозяйственной деятельностью и бюджетом Центрального банка РФ, его структурных подразделений, образованием и использованием прибыли Центрального банка РФ, не вмешиваясь в выполнение им функций, установленных Федеральным законом о Центральном банке Российской Федерации.

3. Требуют устранения имеющееся содержательное противоречие в ис­пользуемых в Уголовном кодексе РФ и Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации" понятиях, соответственно, "лицо, выпол­няющее управленческие функции в коммерческой или иной организации" и "должностное лицо", выводящее руководителей многих проверенных Счетной палатой объектов (по терминологии Уголовного кодекса РФ — лиц, выполняющих управленческие функции) из-под уголовной ответст­венности в случаях отказа в предоставлении информации по запросам аудиторов Счетной палаты.

4. Счетная палата РФ не обладает полномочиями по реальному принуди­тельному воздействию на нарушителей налогового и бюджетного процес­сов, поскольку Уголовный кодекс РФ и КоАП РФ не предусматривают норм ответственности должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств (без установленного корыстного мотива этих дейст­вий). Поэтому необходимо принятие норм, дающих правовые основания для привлечения к уголовной ответственности должностных лиц за не­правомерные действия в отношении бюджетных средств.

5. Целесообразно наделить Счетную палату РФ правом самостоятель­но обращаться в суд с исками по результатам выявленных нарушений нало­гового и бюджетного законодательства, приведшим к потерям для бюд­жета и ущербу для государства.

6. Действенным инструментом может стать предоставление Счетной палате при признании неубедительными аргументов руководителей про­веренных объектов права принимать решения (имеющих статус судебного постановления) о бесспорном списании средств со счетов нарушителей бюд­жетной дисциплины и направлении их в федеральный бюджет для компен­сации потерь, вызванных нецелевым использованием средств федераль­ного бюджета.

7. В настоящее время нормы: 1) устанавливающие права Счетной па­латы РФ по отношению к участникам бюджетного процесса; 2) регла­ментирующие организационную сторону ее деятельности, вопросы фи­нансирования деятельности Счетной палаты и не предусмотренные в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации", -входят в федеральные законы о федеральных бюджетах¹. При этом в ука­занные законы в различные годы включаются отличные друг от друга положения. Целесообразно подобные нормы закрепить в качестве посто­янных в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации" путем внесения в этот закон соответствующих дополнений.

¹В частности, право Счетной палаты вводить финансовую отчетность для уча­стников бюджетного процесса, получать платежные и иные документы об опера­циях со средствами федерального бюджета, списывать в необходимых случаях в безакцептном (бесспорном) порядке со счетов федерального казначейства Мин­фина России средства на свое содержание, обязанность федерального казначейст­ва перечислять ежемесячно равными долями средства на содержание Счетной палаты.

8. Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Фе­дерации", на нее возложена финансовая экспертиза затрагивающих вопро­сы федерального бюджета и финансов Российской Федерации: е> проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета; е> проектов законов и иных нормативных правовых актов; в» международных договоров Российской Федерации; «в> федеральных программ и иных документов.

Однако механизм, позволяющий Счетной палате выполнять эту зада­чу в полном объеме, до настоящего времени не установлен, и многие проекты законов и иных документов, подлежащих экспертизе, в Счетную палату не направляются. Поэтому необходимо ввести дополнительные нормы, включая порядок рассмотрения заключений Счетной палаты, в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" и в регламент Государственной Думы РФ.

9. Счетная палата РФ одновременно с получением статуса высшего органа государственного финансового контроля страны должна быть на­делена правом законодательной инициативы.