36. Гражданско-правовая характеристика учреждений.

 В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса  РФ учреждением признается  некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

   В Бюджетном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 января 2000 г., употребляется другой юридический термин - бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст.161 БК РФ). Бюджетными же учреждениями являются наделенные государственной или муниципальной собственностью на праве оперативного управления, но не являющиеся федеральными казенными предприятиями.

   Государственными (бюджетными) учреждениями являются государственные федеральные министерства, поликлиники, школы, некоторые виды воинских образований и т.д. Правительство Российской Федерации не является юридическим лицом. Правительства некоторых субъектов федерации, например, Правительство г. Москвы, имеют статус юридического лица и являются государственными учреждениями.

   Отличаются  от подавляющего большинства юридических  лиц учреждения тем, что имущество  их не принадлежит им на праве собственности, а используются другие ограниченные вещные права, такие как право  хозяйственного ведения и оперативного управления. В отдельных же случаях (об этом речь пойдет далее) учреждение может быть субъектом и другого вещного права. Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, круг субъектов, имеющих возможность установить такое вещное право, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Не предусмотренные законом вещные права не могут быть установлены.

   В ГК отсутствует указание на то, кто  может быть собственником имущества учреждения, и поэтому, по общему правилу, учреждение может быть создано любым субъектом гражданского права: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими лицами и гражданами. Однако в зависимости от профиля будущего учреждения и целей его деятельности в законе и иных правовых актах может быть определенно, на базе какой собственности может быть создан конкретный вид учреждения. Так, только государственная собственность лежит в основе органов государственной власти и управления, суда, прокуратуры, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением. ¹

   Финансируются за счет бюджетных средств субъектов  Российской Федерации учреждения, созданные в государственной системе органов социальной защиты населения: специальные дома-интернаты (специальные отделения) для престарелых и инвалидов, учреждения службы медико-социальной экспертизы, учреждения для лиц без определенного места жительства и занятий (дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и т. д.). Решение о создании подобных учреждений принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом потребностей.

   Частные собственники обладают правами на создание учреждения, однако это вызывает необходимость в частном финансировании и обеспечении деятельности, поэтому с целью минимизации рисков финансирование большинства учреждений осуществляется из государственных средств и средств местных резервов. Допускается и совместное финансирование различными собственниками (п. 1 ст. 29 Закона «О музеях»)², в том числе с участием иностранных граждан и юридических лиц (п. 1 ст. 4 Закона «Об образовании»).

   Финансирование  учреждения может быть как полным, так и частичным. Включении возможности частичного финансирования, скорее всего происходит с целью обеспечения возможности для учреждений проводить самообеспечение, т.е заниматься деятельностью по извлечению прибыли. Об этом свидетельствует и норма о том, что учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью (п. 2. ст. 298 ГК). При этом в Гражданском кодексе не установлен минимальный объем финансирования учреждений собственником. Именно из-за того, что "зарабатывание" может поставить под угрозу основные цели деятельности учреждения, органы государства находятся на полном финансировании собственника. Применительно к этого рода деятельности "организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности"³.

   Отсутствие  регламентации минимального объема финансирования привело к тому, что в законах «Об образовании» (п. 1 ст. 41) и «О высшем образовании» (п. 2 ст. 28) предусматривается возможность функционирования образовательного учреждения на условиях полного самофинансирования. В таких случаях учредители данной организации участвуют лишь в формирование уставного капитала для начала функционирования данного учреждения, однако они не несут никаких обязательств по дальнейшему финансированию деятельности учреждения. Полное самофинансирование противоречит правовой природе учреждения, если рассматривать учреждение именно как юридическое лицо, осуществляющее конкретные функции, а не как организационно-правовую форму.

   Логичным  было бы зафиксировать в гражданском  законодательстве нормы минимального размера уставного капитала и  финансирования собственником, при нарушении которых учреждение должно быть ликвидировано либо преобразовано, например, в фонд либо автономную некоммерческую организацию, поскольку специальная правоспособность названных юридических лиц (за исключением управленческих функций) совпадает со специальной правоспособностью учреждения (п. 1 ст. 118, п. 1 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 10 Закона «О некоммерческих организациях»)⁴.

   Деятельность  учреждения осуществляется за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества и закрепляет ее за вновь созданным учреждением в качестве необходимого имущества. Если речь идет о государственной собственности, то от имени государства выделение имущества осуществляет Мингосимущество России.

Учреждение, как и любой другой полноправный субъект гражданско-правовых отношений, ведет свою деятельность на основании учредительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 14 Закона «О некоммерческих организациях» к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В случаях, предусмотренных законом, учреждение может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

   Для учреждений, созданных на базе федеральной  собственности, от имени собственника (государства) выступают уполномоченные им органы. Предшествуют же этому постановления Правительства России о создании учреждения (в этом акте содержатся указания соответствующим государственным органам по его реализации)⁵ или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения⁶ либо указ Президента России⁷.

 Негосударственными  образовательными учреждениями может  руководить непосредственно учредитель либо сформированный им попечительский совет. Однако такой способ организации  невозможен для высшего учебного заведения (п. 1 ст. 36 Закона «Об образовании»).

   Таким образом, применительно к учредительным  документам имеет место несоответствие между Законом «О некоммерческих организациях» и законами «Об  образовании» и «О высшем образовании...» И поскольку в ГК не указывается, кто вправе принимать устав учреждения, то представляется, что принятие устава вуза общим собранием правомерно, потому как Закон «О высшем образовании» определяет особенности правового положения названного вида учреждений.

Право оперативного управления на имущество  собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК). В современном законодательстве право  оперативного управления определяется в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения". Судя по содержанию п. 1 ст. 296 ГК, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие, и учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Но при изучении следующих двух статей (п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 ГК) можно вывести иной объем правомочий данных субъектов. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст. 297 ГК). Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).

Упоминание  в ст.296 ГК возможности осуществления  правомочия распоряжения в содержании права оперативного управления повлекло некоторые проблемы в определении  правового режима имущества различных  типов учреждений в нормативных актах. В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона «Об образовании» у образовательных учреждений есть возможность передавать во временное пользование имущество, находящееся в оперативном управлении, и выступать в качестве арендатора; в п. 4 ст. 29 Закона «О музеях» установлено право музея сдавать в аренду недвижимое имущество; подобные же нормы присутствуют в большинстве типовых уставов учреждений. Различие между ними лишь в том, что в одних случаях для реализации этого права требуется согласие собственника¹³, а в других - нет¹⁴, в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого имущества¹⁵. Необходимость согласия на подобные действия упомянута в постановлении Правительства России от 24 марта 1997 г. "О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду"¹⁶.

   В силу ст.298 ГК многие ученные также  выделяют возможность учреждений выступать  в качестве в арендодателя по отношению к находящемуся у него на праве оперативного управлению имуществу¹⁷.

   Содержание  права оперативного управления для  учреждений остается неизменным с 1961 года, а заключение арендных соглашений является для учреждений на практике распространенным явлением. В связи с этим выглядело бы целесообразным предоставление права сдавать в аренду любое имущество учреждений с согласия собственника, если арендные платежи будут направлены на поддержание технического состояния недвижимости (подобное положение включено в п. 4 ст. 29 Закона «О музеях») либо на реинвестирование основной деятельности (п. 2 ст. 45 Закона «Об образовании»). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта¹⁸.

Размер имущества учреждений имеет не самый стабильный характер и имеет свойство к расширению и сокращению. Возрастание объема имущество должно свидетельствовать об увеличении объема финансирования собственником. Но при современных условиях это малоактуально, так собственник не всегда даже выполняет своих обязательств по финансированию учреждения для выплаты зарплат, не говоря уже о внедрении научно-технических достижений и пополнении фондов. Главным способом увеличения имущества является заключение договоров купли-продажи, однако здесь возникают проблемы с тем, что такие договоры могут быть заключены лишь на средства выделяемые собственником по смете. В обход собственника могут быть заключены лишь безвозмездные сделки, такие как дарение, пожертвование или в результате наследования. Однако способ и возмездность не влияют на правовой режим приобретенного имущества- оно будет находиться у учреждения на праве оперативного управления. Об этом говорит п.2 ст. 299 ГК РФ.

    Приобретение  имущества по безвозмездным сделкам  не требует чьего-либо согласия либо разрешения. Означает ли это, что если назначение пожертвования противоречит цели деятельности данного учреждения, то последнее может отказаться от принятия имущества? Договор пожертвования по своей правовой природе является разновидностью договора дарения, что дает нам повод считать, что учреждение может отказаться от такого пожертвования.