4. Взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой

Действующим законодательством о государственной (муниципаль-ной) службе регулируется взаимосвязь государственной гражданской слу-жбы с иными видами государственной службы, а также ее взаимосвязь с муниципальной службой.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы России иных видов (военной, правоохранительной), в соответствии со ст. 6 Феде-рального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 22.11.2011 г.) «О го- сударственной гражданской службе Российской Федерации», обеспечива-ется на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также по-средством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, ос-новных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении госу-дарственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсион-ного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Россий-ской Федерации.¹

Термин "соотносительность" означает, очевидно, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут макси-мально близки, но не одинаковы.

Основные принципы построения и функционирования системы госу-дарственной службы носят конституционно-правовой характер, что обес-печивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы и в том числе гражданской службы.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента России, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим феде-ральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипло-матические ранги, воинские и специальные звания.

Законодательством предусматривается, что замещение как должно-стей гражданской службы, так и должностей государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регу-лирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу диф-ференцируется: на гражданской службе он регламентируется Положением, утвержденным Указом Президента России от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданс-кой службы Российской Федерации»,² а в правоохранительной службе, на-пример, руководителем соответствующего федерального правоохраните-льного органа. В частности, ст. 25 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что назначение на отдельные должности в органах внутренних дел, включенные в перечень должностей, утвержда-емый руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляется по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замеще-ние должности в органах внутренних дел, их соответствия установленным квалификационным требованиям к соответствующей должности.¹

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на госу-дарственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей право-охранительной службы (ст. 54 Закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ).

Взаимосвязь федеральной государственной (гражданской) службы и государственной гражданской службы субъектов РФ поддерживается и тем, что Федеральный закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ «О системе госу-дарственной службы Российской Федерации» установил единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов (п.1 ст. 13). Этим Законом (п.3 ст. 13) установлено также, что при переводе го-сударственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по ново-му виду государственной службы в соответствии с федеральными зако-нами о видах государственной службы и иными нормативными правовы-ми актами Российской Федерации. Соотношение классных чинов, дипло-матических рангов, воинских и специальных званий устанавливается ука зом Президента России (п.4 ст. 13). Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются в порядке, установлен-ном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта РФ (п.5 ст.13). Эти положения нашли также отражение в нормах ч.12 ст.11 Феде-рального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граж-данской службе Российской Федерации».¹

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации. Это определено нормами ст. 14 Федера-льного закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Порядок исчисления стажа государст-венной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента России. Применительно к федеральным государственным служащим это сделано Указом Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. N 982 "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на уста-новление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет".

Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установ-ленная федеральным законодательством система ограничений и обяза-тельств при прохождении государственной службы Российской Федера-ции, общих для всех видов государственной службы. Перечень огра-ничений на государственной гражданской службе приведен в ст.16 Феде-рального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной граж-данской службе Российской Федерации». В ст. 17 этого Закона перечис-лены запреты, связанные с гражданской службой, а в ст. 18 – требования к служебному поведению государственного гражданского служащего

Взаимосвязь видов государственной службы поддерживается также правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оп-латы труда, а также основных государственных социальных гарантий. Нормы, обеспечивающие взаимосвязь различных видов службы, содер-жатся, в частности, в ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 21.11.2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», где подробно указано, как и из каких составных частей формируется денежное содержание прокурорским работникам.² Этот порядок полно-стью соотносится с имеющимся на государственной гражданской службе.

В Федеральном законе от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государствен-ной гражданской службе Российской Федерации» (п.2 ст.6) речь идет о взаимосвязи государственной гражданской службы и государственной слу-жбы иных видов на основе основных и дополнительных государственных гарантий. Для государственных гражданских служащих эти гарантии содержатся в ст. 52«Основные государственные гарантии гражданских служащих» и ст. 53 «Дополнительные государственные гарантии граж-данских служащих» Федерального закона «О государственной граждан-ской службе в Российской Федерации».

Взаимосвязь различных видов государственной службы основана так-же на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граж-дан, проходивших государственную службу в Российской Федерации. Ос-нования возникновения права на пенсию и порядок ее назначения уста- новлены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (ред. от 01.07.2011 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Право на пенсию по государственному пенсионному обеспе-чению имеют, наряду с другими категориями граждан, федеральные госу-дарственные служащие и военнослужащие. Порядок пенсионного обеспе-чения отдельных категория граждан может быть установлен специальны-ми федеральными законами, например, Федеральным законом от 12 фев-раля 1993 г. № 4468-1 (ред. от 08.11.2011 г.) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Го-сударственной противопожарной службе, органах по контролю за оборо-том наркотических и психотропных веществ, учреждениях и органах уго-ловно-исполнительной системы, и их семей». Стаж государственной служ-бы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих определяется в соответствии с Указом Президента России от 17 декабря 2002 г. N 1413 "Об утверждении Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих".¹

Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы регламентирована как Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской (ст.7), так и

Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной слу-жбе в Российской Федерации» (ст. 5).

Согласно ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обя-заны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их соз-дание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов РФ. Они действуют в русле обще-государственной политики - экономической, социальной и т.д. - и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Консти-туции России). При этом органы местного самоуправления являются орга-нами власти, решениями которых население соответствующих муници-пальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, хотя орга-ны местного самоуправления организационно и отделены от органов госу-дарственной власти, тем не менее они с ними функционально связаны самым непосредственным образом. Это, несомненно, является объектив-ным фактором, обусловливающим необходимость обеспечения взаимо-связи государственной гражданской и муниципальной службы, хотя их правовое регулирование, согласно ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, осуществляется раздельно.

Нормами ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 22.11.2011г.) «О государственной гражданской службе Российской Фе-дерации» определено, что взаимосвязь гражданской службы и муниципа-льной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении граж-данской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподго-товке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципаль-ных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа граж-данской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа му-ниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсион-ного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кор-мильца.

Установление общих принципов организации системы органов госу-дарственной власти и местного самоуправления, согласно п. «н» ч.1 ст.72

Конституции России, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В целях правового обеспечения эффективного функционирования всей системы государственного управления страны вопросы правовой регламентации гражданской службы находятся в веде-нии федеральных органов государственной власти и органов власти субъ-етов РФ, а муниципальной службы – федеральных органов, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образо-ваний.

Муниципальная служба, согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О муниципальной службе Российской Федерации», – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципа-льной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (конт-ракта).

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федера-ции, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачивае-мое за счет средств местного бюджета.Согласно действующему законо-дательству, все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Муниципальными служащими могут быть такжеграждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (п.1 ст.1 Закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ). Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирате-льных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Государственная (гражданская) служба и муниципальная служба пред-ставляют собой две разновидности публичной службы (термин «пуб-личная служба», широко используемый в научной и учебной литературе, в конституционном, административном и муниципальном праве России не применяется), осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных ши-роким спектром властных полномочий и управленческих функций. Несмо-тря на то, что ни одна из них не является составной частью другой, госу-дарственная и муниципальная служба имеют немало общих признаков, в том числе – основные принципы и основания построения и функциониро-вания этих институтов, исходя из которых они, в итоге, и получают нор-мативное закрепление.¹

Возможность правового обеспечения единства основных квалифи-кационных требований, предъявляемых к государственным служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и муни-ципальным служащим, замещающим муниципальные должности муници-пальной службы, обусловлена тем, что в обоих случаях речь идет о про-фессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего образования, специализации, квалификации и стажа (практических навыков) работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих является законодательно уста-новленным принципом государственной (ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»), гражданской (ч. 4 ст.4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и муниципальной службы (ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Фе-дерации»). За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих долж-ностных обязанностей служащие, замещающие государственные долж-ности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, несут установленную законодательством юриди-ческую ответственность.

Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы выражается, в том числе, в единстве требований, предъявляемых к гражданам при поступлении пос-туплении на гражданскую и муниципальную службу, прохождении и пре-кращении каждой из них.

В целях наиболее полного обеспечения профессионализма и компе-тентности, а также эффективной реализации функций, возложенных на ор-ганы государственной власти или органы местного самоуправления, уста-новлена классификация должностей государственной гражданской (по категориям и группам) и муниципальных должностей муниципальной слу-жбы (по группам).

Осуществление органами местного самоуправления (муниципальными служащими) отдельных государственных полномочий, переданных им на исполнение федеральными законами или законами субъектов РФ (согласно ст.19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»), следует рассматривать как одну из важных форм взаимодействия двух видов публичной службы – государственной гражданской и муници-пальной.

Определение уровня профессионализма или соответствия того или иного муниципального служащего замещаемой муниципальной должности муниципальной службы, для решения вопросов, непосредственно связан-ных с присвоением муниципальным служащим первого или последующего классного чина, проводится аттестация или квалификационный экзамен. Типовые положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих утверждаются законами субъектов РФ.

Статьей 9.1. Закона от 2 марта 200З г. № 25-ФЗ определено, что зако-ном субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципаль-ных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Клас-сные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подго-товки муниципальных служащих квалификационным требованиям для за-мещения должностей муниципальной службы.

Важный принцип организации и функционирования публичной (госу-дарственной и местной) власти – единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы. Права и обязанности гражданских и муниципальных служащих устанав-ливаются (и дифференцируются) в соответствии тем кругом задач, полно-моций и функций, которые возложены на институты государственной гра-жданской и муниципальной служб, как отдельные, самостоятельные виды публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об обеспечении осуществления полномочий органов государственной власти, а в другом – об обеспечении осуществления полномочий органов местного самоуправления и иных муниципальных органов.¹

Правовое положение (статус) государственных гражданских и муни-ципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений и запретов, связанных с государственной либо (соответст-венно) – муниципальной службой. Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданкой службой, определены соответственно ст. 16 ст.17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государствен-ной гражданской службой Российской Федерации», а ограничения и запре-ты, связанные с муниципальной службой, – соответственно ст. 13 и ст.14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Важным критерием, определяющим взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной служб, является также учет стажа муници-пальной службы при исчислении стажа гражданской службы и сдажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. В этом проявляются не только институциональное единство публичной слу-жбы, составной частью и самостоятельным видом которой является муни-ципальная служба, но и непрерывный характер осуществления последней.

Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравни-вается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего. Время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж государственной гражданской службы, ис-числяемый для установления ежемесячной надбавки к должностному окла-ду за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополни-тельного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную службу. Порядок исчис-ления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов тру-довой деятельности устанавливается законом субъекта РФ.¹

В основном также совпадает перечень социальных гарантий, законо-дательно установленных в отношении лиц, осуществляющих свои полно-мочия в рамках государственной гражданской или муниципальной служ-бы. Социальные гарантии (и их соотносительность друг другу) призваны обеспечить правовую и социальную защищенность государственных граж-данских и муниципальных служащих, повысить мотивацию эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, соответственно, укре-пить стабильность профессионального кадрового состава государственной гражданской и муниципальной службы.

Принимаемые в этом отношении меры экономического и социального характера, устанавливаемые федеральными законами или законами субъ-ектов РФ, имеют целью компенсацию ограничений и запретов, дополни-тельных физических и психологических нагрузок и т.д., связанных с повы-шенной сложностью и ответственностью служащих в период прохождения ими государственной гражданской или муниципальной службы.

Взаимосвязь и тесное взаимодействие государственной гражданской и муниципальной служб обеспечивают, в конечном счете, повышение эф-фективности государственного и муниципального управления.