2.2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы

Принципы муниципальной службы как основные начала, исход-ные положения о ее построении и организации функционирования, уста-навливают основные правила административного управления, лежащие в основе деятельности муниципальных служащих, обеспечивают интегра-цию отдельных видов управленческой деятельности в системе муници-пального управления, упорядочение всей совокупности действий аппа-рата по осуществлению управленческих функций.

Принципы отражают механизм построения и функционирования муниципальной службы, определяют в конечном счете характер деятель-ности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие законо-мерности построения, разделения труда, иерархической структуры по-строения муниципальной службы, административно-процессуальные меха-низмы ее прохождения.

Принципы муниципальной службы закреплены нормами ст. 4 Феде-рального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О му-ниципальной службе в Российской Федерации».¹ Для большей наглядно-сти и выявления степени их сходства с принципами государственной гражданской службы, они в сопоставлении с последними представлены в табл. 2.4.

Сравнение указанных двух групп принципов показывает, что муни-ципальная служба в большей степени регламентирована принципами (10 принципов), нежели государственная гражданская (8 принципов). При этом выделяют две группу принципов:

• конституционные принципы;

• организационные принципы.

При этом и государственная, и муниципальная служба регламенти-руются двумя конституционными принципами: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан к государственной (муниципальной) службе.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина обус-ловлен нормами ст. 2 Конституции Российской Федерации, которыми ус-тановлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Права и свободы человека и гражданина опре-деляют смысл, содержание и применение законов, деятельность законо-дательной (представительной) и исполнительной власти, местного само-управления и обеспечиваются правосудием. Соответственно, принцип при-оритета прав и свобод человека и гражданина означает, что обязанностями муниципальных (как и государственных) служащих являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Принцип равного доступа граждан Российской Федерации к службе закреплен в ч.4 ст.32 Конституции России в отношении государственной службы. Со временем он нашел свое место и в нормах федеральных законов о государственной службе (от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ; № 58-ФЗ от

27.05.2003 г.; от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ). Впоследствии законодатели пере-

Табл. 2.4.

Сравнительный анализ принципов муниципальной и государственной гражданской службы

Принципы государственной гражданской службы (ст. 4 Закона № 79-ФЗ)

Принципы муниципальной службы (ст. 4 Закона № 25-ФЗ)

1) приоритет прав и свобод чело-века и гражданина; 2) единство правовых и органи-зационных основ федеральной граж-данской службы и гражданской служ-бы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохож-дения независимо от пола, расы, нацио-нальности, происхождения, имущест-венного и должностного положения, места жительства, отношения к рели-гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компе-тентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с обществен-ными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмеша-тельства в их профессиональную слу-жебную деятельность.

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владе-ющих государственным языком Рос-сийской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохож-дения независимо от пола, расы, нацио-нальности, происхождения, имущест-венного и должностного положения, места жительства, отношения к рели-гии, убеждений, принадлежности к об-щественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми каче-ствами муниципального служащего; 3) профессионализм и компе-тентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с обществен-ными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных тради-ций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защи-щенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципаль-ных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих долж-ностных обязанностей; 10) внепартийность муниципаль-ной службы.

несли этот принцип в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а затем и в действующий Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муни-ципальной службе в Российской Федерации». Ст. 4 закона № 25-ФЗ уста-новлено, что граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации, имеют равный доступ к муниципальной службе и равные усло-вия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, проис-хождения, имущественного и должностного положения, места житель-ства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с про-фессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

У этого принципа есть и вторая составляющая – способности и про-фессиональная подготовка гражданина. Соответственно, не допускается при поступлении на муниципальную (как и государственную) службу уста-навливать ограничения либо предоставлять преимущества, основываясь на указанных выше факторах (пол, раса, национальность и пр.), гражданам, которые обладают способностями и имеют профессиональную подготовку, отвечающие требованиям соответствующей должности.

Анализ группы организационных принципов показывает, что здесь четыре принципа являются идентичными как для государственной граж-данской, так и для муниципальной службы: профессионализм и компетен-тность (гражданской службы, деятельности муниципальных служащих); стабильность (государственной службы, муниципальной службы), взаимо-действие с общественными объединениями и гражданами; доступность ин-формации (о гражданской службе, о деятельности муниципальных слу-жащих). Характеристика содержания этих принципов дана в параграфах 1 (п.1.3) и 2 (п.2.2.) настоящей главы.

Внешне сходными являются еще два принципа этой группы: един-ство (правовых и организационных основ федеральной гражданской служ-бы и гражданской службы субъектов РФ; основных требований к муници-пальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы), принцип защищенности государ-ственных и муниципальных) служащих (гражданских служащих - от неп-равомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятель-ность, муниципальных служащих - правовая и социальная защищенность), но фактически они различны по содержанию.

Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ обусловлен фе-деративным государственным устройством Российской Федерации, что требует единства основ (правовых и организационных) этих двух видов государственной службы по вертикали, независимо от уровня государст-венной власти и управления федеративного государства. Принцип единст-ва основных требований к муниципальной службе, а также учет историче-ских и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы тоже обусловлен как федеративным государственным устройством Россий-ской Федерации, так и самой природой местного самоуправления. Он устанавливает единство основных требований к муниципальной службе применительно ко всем муниципальным образованиям страны (т.е. по горизонтали, независимо от их принадлежности к тому или иному субъ-екту РФ), предполагая одновременно учет исторических и национальных традиций населения конкретных муниципальных образований.

Кроме того, муниципальная служба регламентируется двумя органи-зационными принципами, не установленными для государственной служ-бы: ответственность муниципальных служащих за неисполнение или не-надлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартий-ность муниципальной службы.

Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполне-ние или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей от-ражает фундаментальную установку функционирования муниципальной службы, а именно ответственность муниципальных служащих за подго-тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут от-ветственность перед населением муниципального образования, государст-вом, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Закрепление принципа ответственности призвано ориентировать муници-пальных служащих на укрепление служебной дисциплины, улучшение ка-чества принимаемых управленческих решений, добросовестное и законное выполнение должностных обязанностей, повышение самостоятельности и творческой инициативы

Принцип внепартийности призван оградить муниципальных слу-жащих от влияния и контроля со стороны той или иной политической пар-тии, от принуждения к членству в политической партии, от дискрими-нации по политическим признакам при поступлении на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться причиной для отказа в приеме на муниципальную службу. При-надлежность к той или иной политической партии не может являться основанием для увольнения муниципального служащего. Принцип вне-партийности призван не допустить подбора кадров по политическим мо-тивам и создания в муниципальных органах политических партий, обще-ственных организаций или объединений, преследующих политические цели. В то же время каждый муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей должен соблюдать принцип политической ней-тральности.¹

Таким образом, принципы муниципальной службы представляют со-бой правовой фундамент совершенствования ее организации и функцио-нирования, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и иных муниципальных органов как на уровне субъектов РФ, так и в масштабах всей страны – Российской Федерации.