3. Муниципальная служба в России: сущность и нормативно-правовое регулирование

3.1. Муниципальная служба: сущность, функции и место

В системе управления

Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федера-ции. В советский период местные органы власти (местные Советы народ-ных депутатов и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государствен-ной власти. Они функционировали на единых для всех государственных органов принципах. Соответственно понятие «муниципальная служба» в законодательстве и практике управленческой деятельности не использо-валось, поскольку служащие местных органов власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государст-венной службы обусловлено формированием в России местного самоуп-равления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Начало реформированию местной власти было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».¹Вместе с тем упомянутые первые законы о местном самоуп-равлении не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первонача-льно как часть государственной службы. Понятия «государственный слу-жащий» и «муниципальный служащий» рассматривались при этом как равнозначные. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправле-ния.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в реше-нии вопросов местного значения установила, что органы местного самоуп-равления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила осно-вой для формирования новой модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

В соответствии с Конституцией России законодательно были раз-граничены служба государственная и муниципальная служба. Федераль-ным законом от 31 июля 1995 г. № 119-фЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» не было дано официальное (юридиче-ское) понятия «государственная служба». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу как профессиональную слу-жебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Фе-дерации; полномочий субъектов РФ, государственных органов субъектов Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) муниципальная служба– это профессиональная дея-тельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.¹

Понятие «муниципальная служба», а также общие принципы ее орга-низации и основы правового положения (статуса) муниципальных служа-щих в Росс были определены Федеральным законом № 8-ФЗ от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».²Согласно этому Закону (п.1 ст. 2) «муниципальная служба– это профес-сиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной».

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих прин-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «вступивший в силу на всей территории России 1 января 2009 г., опреде-лил (ст.1), что местное самоуправление – это одна из основ конституци-онного строя Российской Федерации, форма осуществлении народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Рос-сийской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исхо-дя из интересов населения с учетом исторических и иных местных тради-ций.³

Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муни-ципальной службе в Российской Федерации» (ст.2) муниципальная служ-ба– профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).¹

Данное Законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ определение понятия «муниципальная служба» вызывает обоснованные нарекания многих уче-ных-исследователей проблем муниципальной службы, поскольку оно не раскрывает ни саму природу муниципальной службы, ни ее предназначе-ние.

Сущность муниципальной службы состоит в том, что она пред-ставляет собой практическое и профессиональное участие граждан в осу-ществлении целей и функций местного самоуправления посредством ис-полнения муниципальных должностей, учрежденных в органах местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

По мнению ряда авторов, с учетом нового законодательства о госу-дарственной службе под муниципальной службойследует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению ис-полнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности муниципального образования. Ими, в связи с этим, вносятся предложения о законодательном закреплении в таком виде этого понятия.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки,предопределяемые консти-туционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в сис-теме народовластия, в том числе:

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государствен-ная – формы публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится прежде всего обеспечение самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения, что предполагает нали-чие системы эффективного функционирования демократических институ-тов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного насе-ления. Важную роль этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуп-равления.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. При наличии общих основ это, конечно, не может не обусловливать определенные раз-личия в правовом положении (статусе) муниципальных служащих различ-ных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования кадрового состава муниципальной служ-бы, аттестации муниципальных служащих и т.д. решаются муниципаль-ными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муни-ципальной службе и их собственных нормативных правовых актов.

5. Правовое положение (статус) муниципального служащего и право-вое положение (статус) государственного служащего имеют обще черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспече-ния в полном объеме распространяются права государственного служаще-го и т.п.

6. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учиты-ваться органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) при определении местных бюджетов.¹

Основными задачамимуниципальной службы являются:

• Обеспечение(наряду с государственной службой) прав и свобод че-

ловека и гражданина на территории муниципального образования. Эта за-дача вытекает из положений ст. 18 Конституции России, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только государственной власти, но и местного самоуправ-ления.

• Обеспечениереализации положений Конституции России, федера-

льного законодательства, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, правовых актов органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования.

• Организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения

социально-экономических и иных условий жизни населения муниципаль-ного образования, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

• Формирование условийдля практического осуществления функ-

ций органов местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации полномочий и функций органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

• Защита прав и интересовнаселения и органов местного самоуп-

равления муниципального образования. Государство устанавливает конс-титуционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного в случае нарушения полномочий местного самоуправ-ления, законных интересов населения муниципального образования.

• Работа по подготовке и обеспечению принятия, организации испол-

нения и контролю решений органов местного самоуправления в пределах их полномочий. При этом в ведении муниципальных образований нахо-дятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государст-венные полномочия, которыми согласно ст. 132 Конституции России и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ федеральными за-конами и законами субъекта РФ могут наделяться органы местного само-управления.

• Оказание содействия федеральным органам государственной вла-

сти, расположенным на территории муниципального образования, и орга-нам государственной власти субъекта РФ в решении вопросов реализации законных прав и интересов населения.¹

Функции муниципальной службы - это основные направления

деятельности муниципальной службы, которые формируются и определя-

ются в соответствии с ее задачами. Именно задачи обусловливают содер-жание функций, формы и методы их реализации.

К основным функциям муниципальной службы, составляющим в совокупности содержание ее управленческой деятельности, относятся:

• Планирование.В основе планирования – разработка прогнозов и

программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоя-щих перед местным самоуправлением задач.

Планирование заключается в формулировании условий, необходи-мых для решения того или иного вопроса, установлении последователь-ности создания или обеспечения этих условий, определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действий, указания на то, кем и ка-ким образом должны быть достигнуты намеченные результаты деятель-ности.

• Организация. Термин происходит от латинского «organize» - при-

даю стройный вид» и французского «organisation» - строение, устройст-во чего-либо» и означает комплекс действий по упорядочению деятель-ности совокупности людей (аппарата органа местного самоуправления, учреждения и др.) для решения какой-либо цели, в том числе на основе принципа разделения труда, создания необходимых для этого структур-ных подразделений, учреждения муниципальных предприятий и т.д.

• Регулирование (от лат «regulo» - устраиваю, привожу в порядок).

Применительно к муниципальной службе регулирование заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отноше-ний, приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу аппарата всех органов местного самоуправления.

• Распорядительство. Распорядительные функции выражаются в

даче конкретных указаний исполнителям – выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок. Однако они про-являются и в непосредственных действиях муниципальных служащих. По-скольку часто распорядительные функции практически совпадают с испол-нительными, то нередко их объединяют и формулируют как исполни-тельно-распорядительные функции.

• Координация (от лат. сo - совместно и ordinatio - упорядочение).

Она представляет собой установление взаимосвязей между органами мест-ного самоуправления и различными внешними (гражданами, организа-циями, органами местного самоуправления других муниципальных образо-ваний, органами государственной власти субъекта РФ и территориальными органами федеральных органов власти, пр.) и внутренними (со струк-турными подразделениями аппарата органа местного самоуправления, му-ниципальными служащими и пр.) субъектами. Взаимосвязи необходимы для слаженной и четкой деятельности различных субъектов правовых отношений по решению конкретных задач.

• Контроль. Понятие «контроль» означает установление соответствия

или несоответствия фактического состояния системы муниципальной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню,

изучение и оценка результатов общего функционирования муниципальной службы, а также конкретных действий муниципальных служащих; уста-новление соотношения намеченного и достигнутого в системе муниципального управления и муниципальной службы результата.

• Учет и информационное обеспечение. В муниципальной службе

учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации (о ре-зультатах деятельности органов местного самоуправления, о движении фи-нансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д.). Основная форма учета – регистра-ция фактов. Информационное обеспечение - это обеспечение органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, населения необходимой информацией. Оно представляет собой сбор, обра-ботку, накопление, хранение, поиск, анализ и представление требуемых сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах.¹

Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения аппарата органов местного самоуправления, муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с поставлен-ными перед ними задачами и закрепляются соответствующими организа-ционно-правовыми документами (Положениями о подразделениях, долж-ностными инструкциями служащих или иным образом).

Совокупность системообразующих процедур управленческой дея-тельности - нормотворческой и правоприменительной, принятия управ-ленческих решений и контроля за их реализацией - характеризует управ-ленческий процесс как исполнение (муниципальной) службы.

Результативное и эффективное решение стоящих перед муниципа-

льными образованиями России задач социально-экономического развития может быть обеспечено только профессиональным и высокоорганизован-ным корпусом муниципальных служащих страны, общая численность ко-торого (по данным Росстата) составила на 1 октября 2011 г. 336,3 тыс. чел.

Структура органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, где осуществляется муниципальная служба, а также данные о чис-ленности и гендерной (по полу) структуре ее кадрового состава (по состо-янию на 01.10.2011 г.) в общем виде представлены в табл. 2.3.

Изложенное выше, а также данные таблицы 2.3. свидетельствуют о

Табл. 2.3.

Состав кадров муниципальной службы

Российской Федерации по полу и муниципальным органам

(на 1 октября 2011 года)

	Всего работников (чел.)	в том числе		в % от общей численности
		мужчины	женщины
Органы местного самоуправления и избирательные комиссии муниципальных образований - всего
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	358324 22065 336259	88424 15561 72863	269900 6504 263396	24,7 70,5 21,7	75,3 29,5 78,3
Представительные органы муниципальных образований
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	12038 3326 8812	4086 2257 1829	7952 969 6983	33,9 70,0 20,8	66,1 30,0 79,2

Продолжение табл. 2.3.

	Всего работников (чел.)	в том числе		в % от общей численности
		мужчины	женщины
Местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований)
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	343533 18567 324966	83867 13207 70660	259666 5360 254306	24,4 71,1 21,7	75,6 28,9 78,3
Контрольные органы муниципальных образований
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	1647 106 1541	320 36 284	1327 70 1257	19,4 34,0 18,4	80,6 66,0 81,6
Иные органы местного самоуправления
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	846 31 815	83 11 72	763 20 743	9,8 35,5 8,8	90,2 64,5 91,2
Избирательные комиссии муниципальных образований
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы в том числе: - муниципальные должности - должности муниципальной службы	260 135 125	68 50 18	192 85 107	26,2 37,0 14,4	73,8 63,0 85,6

Источник: Бюллетень «Состав работников, замещавших государственные (муниципаль-

ные) должности и должности государственной гражданской (муниципаль-

ной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября».-

М.: Федеральная служба государственной статистики, 2011.

том, что муниципальная служба имеет сложную организацию и обладает всеми признаками системы, являясь, в свою очередь элементом (подсисте-

мой) системы управления соответствующего муниципального образова-ния.

Система муниципальной службы- это совокупность составляю-щих единство компонентов (подсистем и элементов) муниципальной служ-бы, взаимодействующих между собой во имя достижения определенных целей муниципального управления.

Кроме того, муниципальная служба является элементом (подсисте-мой) публичной службы страны, поскольку в целом государственная и муниципальная служба – составляющие (подсистемы) системы управления публичными делами (виды публичной службы), так как, при определен-ных различиях, характеризуются общностью черт, принципов организации и функционирования. При этом публичная служба понимается как деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных по-требностей, включающая профессиональную деятельность по обеспече-нию исполнения полномочий различных субъектов публичного права фе-дерального, субъектного и муниципального уровней.¹

Система муниципальной службы в Российской Федерации, построен-ная на основе определенных принципов и механизмов, как и государст-венная служба, представляет собой публично-правовую, организационную и социальную систему, направленную на обеспечение исполнения полно-мочий органами местного самоуправления и лицами, занимающими муни-ципальные должности муниципальных образований, а также на обеспече-ние отдельных государственных полномочий. В таком аспекте, на основе методологии комплексного подхода рассматривает, в частности Е.Ю. Киреева, понятие муниципальной службы.²

Муниципальная служба как публично-правовой институт пред-ставляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становле-ние, организацию и функционирование органов местного самоуправления, иных муниципальных органов и муниципальных служащих, деятельность по реализации Конституции Российской Федерации и законодательства страны, а также личный правовой статус этих служащих.

Как организационный институт муниципальная служба пред-ставляет собой:

• автономную специализированную группу людей, выполняющих

функцию муниципального управления, ориентированных на достижение общественной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;

• совокупность организационных форм, способов, процедур, правил,

стандартов и традиций упорядочения, регулирования и координации сов-местной деятельности муниципальных служащих, придания взаимодей-ствию компонентов муниципальной службы согласованности для достиже-ния ее целей;

• средство объединения и регламентации деятельности муниципаль-

ных служащих во имя реализации целей муниципальной службы.

Конституционный принцип разделения полномочий на муници-

пальном уровне предопределяет организационную структуру муниципаль-ной службы и формирование соответствующих аппаратов, что предпола-гает прохождение гражданами муниципальной службы в аппаратах пред-ставительных органов, местных администраций (исполнительно-распоря-дительных органов), контрольных и иных органов, а также избирательных комиссий муниципальных образований.

Муниципальная служба как социальных институт– это устой-чивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, устано-вок, регулирующих взаимодействие людей в сфере муниципального управ-ления и организующих их систему ролей и статусов.

Результат деятельности муниципальных) служащих – это, прежде всего, качество принимаемых и реализуемых управленческих решений, ус-пешное решение задач социально-экономического развития, высокий уро-вень и качества жизни населения муниципального образовании и т.д. Эффективность профессиональной деятельности муниципальных служа-щих определяется многими факторами, том числе уровнем их профессио-нализма, оптимальностью организационных структур управления, качест-вом правового регулирования муниципальной службы и т.д.