3.2. Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России

Муниципальная служба как один из важнейших институтов публич-

ного управления в современной России приобретает качественно новое значение и уровень правовой регламентации в ходе проводимых в стране реформ, в числе которых реформа местного самоуправления, администра-тивная реформа, реформа государственной и муниципальной службы и т.д.

При этом весь комплекс вопросов, связанных с совершенствованием организации и повышением эффективности функционирования муници-пальной службы предполагает выделение двух взаимосвязанных комплек-сов (блоков) практических действий по решению этих задач:

• правовое регулированиемуниципальной службы;

• кадровое обеспечениемуниципальной службы (управление персо-налом).

Как отмечалось, в общем случае понятие «правовое регулирова-ние» - это осуществляемые при помощи права и правовых средств упоря-дочение общественных отношений, их охрана и развитие.

Под  правовым  регулированием   муниципальной службы  пони-мается нормативно-организационное воздействие на муниципально-слу-жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упоря-дочения и развития в соответствии с потребностями местного сообщества, государства и общества в целом.

Механизм  правового   регулирования   муниципальной   службы  включает систему  правовых  средств, при помощи которых обеспечива-ется воздействие государства (в лице Российской Федерации и субъектов РФ) и органов местного самоуправления на становление и развитие муни-ципально-служебных  отношений. К основным элементам этого механизма относятся:  правовые  нормы,  правовые  отношения,  правовая  ответст-венность,  правовое  сознание, юридические факты, акты применения пра-ва, а также акты реализации прав и обязанностей  муниципальных  служа-щих.

Источники нормативно-правового регулирования муниципаль-ной службы – это совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих, в том числе:

• организациюмуниципальной службы и правовое положение (ста-

тус) муниципальных  служащих;

• правоотношенияпо организации поступления на муниципальную

службу (организация и проведение конкурсов, назначение на долж-ность, прохождение испытания и т.д.;

• условия и порядок прохождения службы (условия и порядок сдачи

квалификационного экзамена, порядок присвоения и сохранения классных чинов, проведение аттестации, организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров, формирование кадро-вого резерва и работа с ним, продвижение и перемещение по службе и т.д.);

• правоотношения, связанные с надзором и контролем за прохожде-

нием службы, соблюдением законодательства о муниципальной службе (поощрения и ответственность гражданских служащих, контроль соблю-дения ограничений и запретов по службе, антикоррупционных требований, урегулирование конфликта интересов и т.д.);

• правовотношения, связанные с обеспечением муниципальным слу-

жащим установленных законодательством социальных гарантий (денеж-ное содержание, предоставление отпусков, государственное социальное страхование и т. д.), в том числе при прекращении службы (проведение организационных мероприятий в связи с реорганизацией муниципальных органов или сокращением штатов, выход на пенсию и т.д.).

Нормами ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ(ред. от 21.11.2011 г.) «О муниципальной службе в Российской Федера-ции» определено, что правовые основы муниципальной службы в России составляют:

• Конституция Российской Федерации;

• Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ и другие федеральные

законы;

• иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

• конституции (уставы) субъектов РФ;

• иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

• уставы муниципальных образований;

• решения, принятые на сходах граждан;

• иные муниципальные правовые акты.

При этом п.2 ст.3 указанного Закона установлено, что на муници-

пальных служащих распространяется действие трудового законодатель-ства с особенностями, установленными упомянутым Федеральным зако-

ном.¹

Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о муниципальной службе, но ее нормы играют важную роль в правовом ре-гулировании муниципальной службы, поскольку они определяют общий правовой статус местного самоуправления в России, в том числе: во-первых, определяют политико-правовой статус местного самоуправления (ст. 12, ч.2 ст.15); во-вторых, закрепляют основные права граждан в сфере местного самоуправления (ст. 18, ч.2 ст.24, ч.2 ст.32, ст. 33, ст. 46); в-третьих, устанавливают принципы организации и основы правового ста-туса органов местного самоуправления. Глава 8 Конституции России пол-ностью посвящена вопросам организации вопросам организации местного самоуправления (ст.ст. 130-133), которая определяет важнейшие принципы организации местного самоуправления и принципы местного самоуправ-ления.

Непосредственно для муниципальной службы важнейшими явля-

ются следующие положения Конституции Российской Федерации:

• местное самоуправление обеспечиваетсамостоятельное решение

населением вопросов местного значения, владение, пользование и распо-ряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130);

• местное самоуправление осуществляетсяв городских, сельских

поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч.ст.131);

• структура органов местного самоуправления определяется населе-

нием самостоятельно (ч.1 ст.131);

• органы местного самоуправлениясамостоятельно управляют му-

ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют мест-ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

• установление общих принциповорганизации системы органов

местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федераци и субъектов РФ (подп. «н» ч.1 ст. 72);

• государственным языкомРоссийской Федерации на всей ее терри-

тории является русский язык. Республики вправе устанавливать свои го-сударственные языки. В органах местного самоуправления республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч.1-2 ст. 68).¹

Федеральные законы. Здесь речь должна идти, прежде всего, о Фе-деральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившем в силу на всей территории России 1 января 2009 года. Этот закон определяет роль местного самоуправления в осуществле-нии народовластия, правовые, организационные и экономические основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Статьей 42 данного Закона определено: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципаль-ной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федераль-ным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъ-ектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами».

Статьей 17 Закона (п. 8.1) установлено, что в целях решения вопро-сов местного значения органы местного самоуправления поселений, муни-ципальных районов и городских округов обладают полномочиями по орга-низация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выбор-ных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных орга-нов местного самоуправления, депутатов представительных органов муни-ципальных образований, а также профессиональной подготовки, перепод-готовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работ-ников муниципальных учреждений.²

Предметом регулирования Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «(ред. от 21.11.2011 г.) «О муниципальной службе в Российской Фе-дерации» являются отношения, связанные с поступлением на муниципа-льную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных го-сударств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находить-ся на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципа-льной службы, а также с определением правового положения (статуса) му-ниципальных служащих (п.1 ст.1).¹

Законодательство субъектов РФ. Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ в соот-ветствии с Конституцией России и федеральными законами. Региональное законодательство о муниципальной службе строится на основе конститу-ций (уставов) субъектов РФ и законов субъектов Федерации. При этом на региональном уровне преобладает тенденция регулирования муниципаль-ной службы законами субъектов РФ, в первую очередь – законами о муни-ципальной службе.

В настоящее время в субъектах РФ создана нормативная правовая база по вопросам организации и функционирования муниципальной служ-бы в соответствующих субъектах РФ. В частности, в Хабаровском крае ба-зовым в этой сфере является Закон Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 131 «О муниципальной службе в Хабаровском крае»,² в Самарской об-ласти – Закон Самарской области от 9 октября 2007 г. № 96-ГД «О муни-ципальной службе в Самарской области», ³ в Ульяновской области – За-кон Ульяновской области от 7 ноября 2007 г. № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области».⁴

В ряде субъектов РФ специальными законами подробно регулируют-ся отдельные вопросы муниципальной службы, в том числе: о реестре должностей муниципальной службы, о денежном содержании муниципа-льных служащих, о соотношении муниципальных должностей муниципа-льных служащих и государственных должностей государственной граж-данской службы и т. д. В других субъектах РФ пошли по пути принятия комплексных законов по этим вопросам. Таким является, например, Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. № 157-ЗО «О некоторых вопро-сах муниципальной службы в Саратовской области», которым, наряду с упомянутыми отдельными вопросами муниципальной службы, утвержде-ны Типовое положение об аттестации муниципальных служащих и ряд форм документов по ее проведению.¹

Нормативные правовые акты органов местного самоуправле-ния занимают важное место в системе правового регулирования муници-пальной службы. Они представляют собой официальный письменный акт: принятое на сходе граждан решение, нормативный правовой акт органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправ-ления, принятый в пределах их полномочий и устанавливающий обще-обязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образова-ния.

Устав муниципального образования является важнейшим норматив-ным правовым актом местного самоуправления. Анализ показывает, что в уставах многих муниципальных образований, принятых в начальный пери-од реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по вопросам муниципальной службы содержатся лишь отсылочные нормы в части установления законами субъектов РФ муниципальных должностей муниципальной службы в соответствии с Реестром муниципальных должностей, квалификационных требований по должностям муниципальной службы и т.д. В уставах муниципальных образований, принятых в более поздний период, вопросы муниципальной службы регулируются более детально, в том числе рассматриваются воп-росы правовой регламентации муниципальной службы, ее прохождения, порядка замещения должностей руководителей и иных категорий служа-щих, прекращения трудовых отношений, а также установления муници-пальным служащим дополнительных социальных гарантий и т.д.

Важное место в правовом регулировании муниципальной службы занимают также общепризнанные принципы и нормы международного права, прежде всего Европейская хартия местного самоуправления, рати-фицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ и всту-пившая в силу на территории России 1 сентября 1998 г. Относительно му-ниципальной службы п.2 ст.6 Хартии определено следующее: «Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета лич-ных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соот-ветствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и про-движения по службе».¹

Метод правового регулирования муниципальной службы основы-вается на сочетании публично-правовых и частноправовых начал, импера-тивных и диспозитивных способов, средств и приемов регулирования. Но муниципальная служба характеризуется меньшим уровнем администра-тивно-правовой составляющей, чем это имеет место в системе государст-венной гражданской службы, и, напротив, более значительной социально-трудовой составляющей, регулируемой нормами трудового права.

Таким образом, в период проведения а России административной реформы и реформы местного самоуправления, реформирования государ-ственной и муниципальной службы обеспечено значительное совершенст-вование законодательства о муниципальной службе, но и здесь, подобно ситуации в системе государственной службы, проблема качества право-вого регулирования гражданской службы также остается весьма акту-альной.