2. Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы в России

В результате реформирования государственной службы Российской Федерации государственная гражданская служба юридически и организа-ционно выделена в самостоятельный вид государственной службы. Она представляет собой специфический публично-правовой, организационный и социальный институт, реализующийся в аппаратной деятельности ра-ботников государственных органов, без которой невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Действительная сущность государства может быть реализована лишь пос-редством единой, целостной, системно организованной государственной гражданской службы. Вместе с тем единство системы гражданской службы не означает ее действие в качестве параллельной системы власти, а лишь как единообразная форма ее организации, имеющая свою специфику и осо-бенности функционирования, источники правового регулирования. При этом весь комплекс вопросов, связанных с организацией и функциониро-ванием гражданской службы, а также системное управление ею предпо-лагает выделение двух взаимосвязанных комплексов (блоков) практиче-ских действий по их решению:

• правовое регулированиегосударственной гражданской службы;

• кадровое обеспечениегражданской службы (управление персона-лом).

2.1 Государственная гражданская служба: особенности, источники и механизм нормативно-правового регулирования

Сущность государственной гражданской службы России состоит в том, что она представляет собой практическое и профессиональное учас-тие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных ор-ганов и государственных органов субъектов РФ.

Официальное (юридическое) определение этого понятия установлено ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государствен-ной гражданской службе Российской Федерации», которой определено: «Государственная гражданская службаРоссийской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную слу-жебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях госу-дарственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государ-ственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих го-сударственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих го-сударственные должности субъектов Российской Федерации (включая на-хождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации под-разделяется на федеральную государственную гражданскую службу и го-сударственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.»¹

Следовательно, гражданская служба – это:

• во-первых, это профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной под-готовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности;

• во-вторых, это определение указывает на содержание данной про-фессиональной деятельности, а именно, она направлена на обеспе-чение исполнения полномочийфедеральных государственных орга-нов и государственных органов субъектов РФ.

Непосредственно полномочия государственных органов исполняют

политики, т.е. лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Именно они являются основным носителями полномочий государственных органов.

Гражданская служба – это профессиональная, но обеспечительная

(вторичная по отношению к политической), т.е. аппаратная деятельность

в органах государственной власти и управления, основными субъектами которой являются государственные гражданские служащие. Следует, одна-ко, подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, на которых гражданские служащие непосредственно участвуют в испол-нении полномочий этих органов. Во-первых, это имеет место во всех сфе-рах государственного управления на высших (иногда и главных) должно-стях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и ад-министративной деятельности. Во-вторых, в ряде государственных орга-нов, деятельность которых имеет по преимуществу административный ха-рактер (например, налоговая служба, служба государственной регистра-ции, геодезии и картографии и др.).

Структура государственных органов, где осуществляется государст-венная гражданская служба, а также данные о численности и гендерной (по полу) структуре ее кадрового состава (по состоянию на 01.10.2011 г.) в общем виде представлены в табл. 2.1.

Особенности государственной гражданской службы, существен-ным образом отличающие ее от других видов управленческой деятельно-сти, по мнению профессора В.Д. Граждана, характеризуются следующим образом:

• Сервисность (от англ. service – обслуживание). Основное назначе-

ние гражданской службы, как уже отмечалось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, в оказании услуг населению (выда-

Табл. 2.1.

Состав кадров государственной гражданской службы

Российской Федерации по полу, ветвям власти и уровням управления

(на 1 октября 2011 года)

	Всего работников (чел.)	в том числе		в % от общей численности
		мужчины	женщины
Все государственные должности и должности государственной гражданкой службы в том числе в органах: законодательной власти исполнительной власти судебной власти и прокуратуры других государственных органах	827503 12857 667142 135055 10365	237645 5368 198627 28646 3943	589858 7489 468515 106409 6422	28,7 41,8 29,8 21,2 38,0	71,3 58,2 70,2 78,8 62,0
В федеральных государственных органах – всего в том числе в органах: законодательной власти исполнительной власти судебной власти и прокуратуры других государственных органах	605858 3683 484533 114000 1558	173494 1711 145046 25034 642	432364 1972 339487 88966 916	28,6 46,5 29,9 22,0 41,2	71,4 53,5 70,1 78,0 58,8
на федеральном уровне – всего в том числе в органах: законодательной власти исполнительной власти судебной власти и прокуратуры других государственных органах	39123 3683 29898 2487 1558	16201 1711 12412 763 642	22922 1972 17486 1724 916	41,4 46,5 41,5 30,7 41,2	58,6 53,5 58,5 69,3 58,8
на региональном уровне – всего в том числе в органах: исполнительной власти судебной власти и прокуратуры	566735 454635 111513	157293 132634 24271	409442 322001 87242	27,8 29,2 21,8	72,2 70,8 78,2
В государственных органах субъектов Российской Федерации - всего в том числе в органах: законодательной власти исполнительной власти судебной власти и прокуратуры других государственных органах	221645 9174 182609 21055 8807	64151 3657 53581 3612 3301	157494 5517 129028 17443 5506	28,9 39,9 29,3 17,2 37,5	71,1 60,1 70,7 82,8 62,5

Продолжение табл. 2.1.

	Всего работников (чел.)	в том числе		в % от общей численности
		мужчины	женщины
Государственные органы Российской Федерации и другие организации (гражданская служба) – всего	828376	238316	590060	28,8	71,2

Источник: Бюллетень «Состав работников, замещавших государственные (муниципаль-

ные) должности и должности государственной гражданской (муниципаль-

ной) службы по полу, возрасту, стажу работы, образованию на 1 октября».-

М.: Федеральная служба государственной статистики, 2011.

ча разного рода лицензий, сертификатов, разрешений, справок и т.д.), изу-чении общественных потребностей и запросов населения.

• Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу с со-

ответствии с предписанными правилами и должностными регламентами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего.

Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на норма-тивные результаты деятельности своих государственных органов. Подго-тавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после приня-тия политическими органами или подписания их лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации или субъекта РФ, а имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно неизвест-ными.

• Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служа-

щих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах су-бординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должно-стное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность пе-ред вышестоящим должностным лицом.

Однако в пределах государственной службы страны и субъекта РФ гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е сорасположительный характер Например, государственные гражданские

служащие аппаратов трех ветвей власти страны, различных субъектов РФ и т.д. не соподчиняются друг другу. Они имеют именно координационный характер.

• Стабильность. Штат гражданских служащих должен комплектова-

ться преимущественно на основе пожизненного найма. Пока в России этот

принцип комплектования кадрового состава гражданской службы законо-дательно не закреплен, но фактически абсолютное большинство служа-щих проходят государственную гражданскую службу на основе контракта на неопределенный срок. При этом государственные должности граждан-ской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Их положение не должно зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компе-тентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпу-сом гражданских служащих».¹

Эффективность государственной гражданской службы также в значительной степени определяется качеством ее правового регулирова-ния. В общем случае понятие «правовое регулирование» - это осуществ-ляемые при помощи права и правовых средств упорядочение обществен-ных отношений, их охрана и развитие.

Под  правовым  регулированием  государственной  гражданской службы  специалисты в области служебного права понимают нормативно-организационное воздействие на государственно-служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм  правового   регулирования   государственной   службы  включает систему  правовых  средств, при помощи которых обеспечива-ется воздействие государства на становление и развитие  государственно-служебных  отношений. К основным элементам этого механизма относят-ся:  правовые  нормы,  правовые  отношения,  правовая  ответственность,  правовое  сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей  государственных  служащих.

Источники нормативно-правового регулирования государствен-ной гражданской службы – это совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих, в том числе:

• организациюгражданской службы и правовое положение (статус)

государственных  служащих;

• правоотношенияпо организации поступления на службу (органи-зация и проведение конкурсов, проверка сведений о лицах, поступа-ющих на службу, назначение на должность, прохождение испытания и т.д.;

• условия и порядок прохождения службы (условия и порядок сдачи квалификационного экзамена, порядок присвоения и сохранения классных чинов, проведение аттестации, организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, формирование кадрового резерва и работа с ним, ротация, продвижение и пере-мещение по службе и т.д.);

• правоотношения, связанные с надзором и контролем за прохожде-нием службы, соблюдением законодательства о государственной гражданской службе (поощрения и ответственность гражданских служащих, контроль соблюдения ограничений и запретов по служ- бе, антикоррупционных требований, проведение служебных прове-рок, урегулирование конфликта интересов и т.д.);

• правовотношения, связанные с обеспечением гражданским служа-щим установленных законодательством социальных гарантий (дене-жное содержание, предоставление отпусков, государственное соци-альное страхование и т. д.), в том числе при прекращении службы (проведение организационных мероприятий в связи с реорганиза-цией государственных органов или сокращением штатов, выход на пенсию и т.д.).

Нормами ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2003 г. № 79-ФЗ(ред. от 22.11.2011 г.) «О государственной   гражданской службе Россий-ской Федерации» определена система нормативных  правовых  актов, со-ставляющих весь массив законодательства о государственной  граждан-ской  службе Российской Федерации, в том числе:

• Конституция Российской Федерации;

• Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государст-

венной службы Российской Федерации;

• Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной

гражданской службе Российской Федерации»;

• другие федеральные законы;

• указы Президента Российской Федерации;

• постановления Правительства РФ;

• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

• конституции (уставы), законы и иные нормативные  правовые  акты субъектов РФ;

• нормативные правовые акты государственных органов. ¹

Нормы конституционное права играют принципиально важную роль в  правовом   регулировании   государственной   службы : во-первых, нормы конституционного права устанавливают основные принципы политического устройства государства, систему органов  государственной  власти, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, определяют исходные параметры формирования и функционирования  государственной   службы ; во-вторых, нормы конституционного права, регулируют общественные отношения, возникающие в связи с осуществ-лением  государственной  власти и в процессе ее реализации, которые со-ставляют предмет деятельности  государственной   службы. 

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на государ-ственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государст-венного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. В сфе-ре правового регулирования формирования системы органов власти и, со-ответственно, организации государственной гражданской службы в субъ-ектах РФ имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011 г.) «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъ-ектов Российской Федерации».¹

По вопросам регулирования отношений, связанных с функциониро-ванием государственной гражданской службы принято также множество указов Президента России, постановлений Правительства РФ, норматив-ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с граж-данской   службой , осуществляется на двух уровнях - федеральном и субъ-ектов РФ. При этом п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе  государственной   службы  Российской Федерации» опре-делено: « правовое   регулирование  и организация федеральной  государ-ственной   гражданской   службы  находится в ведении Российской Феде-рации.  Правовое  регулирование  государственной  гражданской  службы  субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Россий-ской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации».²

В настоящее время в субъектах РФ создана нормативная правовая база по вопросам организации и функционирования государственной граж-данской службы соответствующих субъектов РФ. В частности, в Саратов-ской области базовым в этой сфере является Закон Саратовской области от

2 февраля 2005 г. № 15-ЗСО «О государственной гражданской службе Са-ратовской области», ³ в Самарской области – Закон Самарской области от 6 апреля 2005 г. № 103-ГД «О государственной гражданской службе Са-марской области», ⁴ в Ульяновской области – Закон Ульяновской области от 30 ноября 2004 г. № 085-ЗО «О государственной гражданской службе Ульяновской области».⁵

Метод правового регулирования государственной гражданской службы основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых начал, императивных и диспозитивных способов, средств и приемов регу-лирования. При этом, как отмечает А.В. Гусев, в правовом регулировании

гражданской службы преобладают государственно-нормативные начала, правовое положение сторон государственно-служебных отношений харак-теризуется существенно меньшей степенью свободы усмотрения, значи-тельно большей подчиненностью служащих законодательно установлен-ным обязанностям, запретам, правилам служебного поведения, ограниче-ниям в формах и способах защиты их социально-трудовых прав и т.д., чем это имеет место в сфере трудовых отношений, регулируемых трудовым за-конодательством.¹

В результате реформы законодательства, принятия Федерального за-кона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ на гражданской службе существенно сок-ратилась сфера непосредственного применения норм трудового законода-тельства. Вместе с тем, по оценке А.В Гусева, «в общей сложности в регу-лировании труда на гражданской службе применяются более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного материала».²

Однако, несмотря на значительное совершенствование законодате-льства о гражданской службе в период проведения административной ре-формы и реформы государственной службы, проблема качества правового регулирования гражданской службы остается весьма актуальной.