130.Законодательный процесс: понятие, стадии.

Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком смысле он представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность. При понимании в широком смысле законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание закона главой государства и его обнародование.

Законодательный процесс представляет собой совокупность нескольких стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительное рассмотрение); 3) рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона; 4) прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение; 4а) повторное рассмотрение Государственной Думой закона, от-клоненного Советом Федерации; 5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование; 5а) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Стадии 4а и 5а в отличие от других являются не основными, а дополнительными; они не обязательны, но возможны.

Стадия законодательной инициативы заключается во внесении в парламент законопроекта, которое порождает обязанность парламента рассмотреть его в соответствии с установленной процедурой. Согласно ч. 2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения (далее — профильный комитет), который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента. Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.

Следующая стадия законодательного процесса — рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты. На практике сразу же в целом, т. е. минуя отдельные чтения, принимаются, например, проекты федеральных законов о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров

В ходе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии (одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования»1. В постановлении о принятии (одобрении) законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к нему. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ менее 30 дней. Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной Думой поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в первом чтении. Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицы поправок (рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, рекомендуемых им к отклонению и поправок, по которым он не принял решений), текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы по результатам постатейной правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также другие материалы, установленные Регламентом

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении. Такая работа проводится ответственным комитетом с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он считается отклоненным. В соответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы, а решение об одобрении федерального конституционного закона — большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями палаты.

Как установлено в ч. 3 ст. 105 Конституции, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Очередная стадия законодательного процесса — прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение. Таким образом, не все федеральные законы рассматриваются Советом Федерации, но все проходят через эту палату. Перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, установлен в ст. 106 Конституции. Это федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации путем голосования, если за него согласно ч. 4 ст. 105 Конституции проголосовало более половины от общего числа членов палаты. В ч. 4 ст. 105 Конституции установлен 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает федеральный закон.

Федеральные законы, подпадающие под перечень ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может превысить 14 дней, однако он не является неограниченным.

Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением создать согласительную комиссию либо просто отклонить его без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции). В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного) Государственной Думой, законодательный процесс продолжает дополнительная стадия — повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации. В Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, может предложить Государственной Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших разногласий; в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Из указанных трех вариантов действий на практике чаще применяется вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии. Согласительная комиссия состоит из депутаций от Государственной Думы и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ.

Согласительная комиссия рассматривает положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих структурных единиц закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций.

Заключительная обязательная стадия законодательного процесса — подписание закона Президентом РФ и его обнародование. Они подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Официальным опубликованием федерального конституционного закона и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru.) (ст. 3, 4). Указанный интернет-портал является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает в настоящее время Федеральная служба охраны Российской Федерации.