Конституционно-правовое значение придания финансовому плану публичной власти формы закона

Источники бюджетного права могут быть подразделены на несколько групп:

1) нормы Конституции РФ;

2) бюджетное законодательство;

3) подзаконные нормативные акты;

4) международные договоры.

Бюджет государства и местного самоуправления играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. При наличии товарно-денежного обращения государство не смогло бы выполнять свои функции по управлению обществом, ни в экономике, ни в сфере социально- культурной деятельности, ни в области обеспечения безопасности страны и охраны правопорядка, ни в осуществлении экологических мероприятий и т.д., не обладая значительными финансовыми ресурсами, которые концентрируются в бюджете государства и других его денежных фондах. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Российская Федерация имеет федеративное устройство и состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации, поэтому бюджет государства - бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации и ему придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, средства федерального бюджета на 2002 г. должны направляться в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» на следующие цели:

• государственное управление и местное самоуправление;

• судебную власть;

• международную деятельность;

• национальную оборону;

• правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

• фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

• промышленность, энергетику и строительство;

• сельское хозяйство и рыболовство;

• охрану окружающей природной среды и природных ресурсов;

• транспорт, связь и информатику;

• образование;

• здравоохранение и физическую культуру;

• иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, кроме г. Москвы и Санкт- Петербурга, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты, обеспечивающие финансовыми ресурсами выполнение ими своих задач и функций.

Отношения, возникающие в процессе образования/распределения/использования бюджетов государства и местных бюджетов возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля.

Бюджет в системе сдержек и противовесов при разделении властей.

(Статья Х.В. Пешкова. Реализация принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства государства)

Принцип разделения властей подразумевает сочетание законодательной и исполнительной, а также судебной власти.

Судебная власть — проявляется в нормоконтроле бюджетного законодательства со стороны Конституционного Суда РФ, толковании им актов законодательства, разъяснениях Верховного Суда РФ (ранее – и Высшего Арбитражного Суда РФ) положений источников финансово-правового регулирования, разрешении бюджетно-правовых споров судами с учетом подведомственности дел.

Полномочия законодательных и исполнительных органов законодатель обозначает как «бюджетные», квалифицируя их носителей в качестве участников «бюджетного процесса» (ст. 152-154 Бюджетного кодекса РФ).

Разграничение законодательной и исполнительной власти — разграничение бюджетной компетенции соответствующих органов — органов законодательной и исполнительной власти, – а именно распределение полномочий, связанных с формированием и использованием бюджета, осуществлением бюджетного процесса.

Бюджетная компетенция органов власти – это содержательная часть их правового статуса, обусловленная их ролью в финансовой деятельности государства и публично-правовых образований, характеризующая основания и возможности их вовлечения в юридическое регулирование и реализацию элементов бюджетного устройства. Государство и публично-правовые образования выступают в бюджетных правоотношениях в лице органов власти, учреждений, предварительно наделив их необходимыми бюджетными полномочиями.

Бюджетные полномочия органов власти производны от права государства, публично-правовых образований на бюджет как казну. Согласно ст. 214, 215 ГК РФ непосредственным носителем прав и обязанностей, связанных с управлением и распоряжением государственным (муниципальным) имуществом, являются Российская Федерация и субъекты РФ (муниципальные образования). Имущественные права (право собственности на бюджет) Россия и публично-правовые образования реализуют в лице органов казначейства, ответственных за исполнение бюджета. Нормативное регулирование осуществляется органами законодательной (представительной) власти, наделенными полномочиями рассматривать и утверждать бюджет в форме правового акта, принимать нормативные акты, регламентирующие бюджетные отношения.

У органов законодательной власти — приоритет в нормативном регулировании бюджетного устройства и бюджетных отношений.

Федеральное собрание: — единственный орган государственной власти, уполномоченный на принятие федеральных законов, устанавливающих фундаментальные характеристики бюджетного устройства государства.

• Федеральные законы принимаются по вопросам: бюджетно-правовая политика; бюджетно-правовой статус государства и публично-правовых образований, органов власти; система и порядок финансирования расходных обязательств государства и публично-правовых образований; бюджетный контроль; бюджетно-правовые основы пенсионного страхования и тд.

• При этом законопроекты о введении или отмене налогов (основ- ной источник бюджетных доходов), освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, касающиеся расходов федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ – органа исполнительной власти. — это примером проявления так называемых сдержек и противовесов, характеризующих проявление принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства.

• Бюджеты утверждаются актами органов законодательной (представительной) власти. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты – в форме правовых актов органов местного самоуправления. — их утверждение — пример выражения законодательной компетенции государства и публично-правовых образований в сфере бюджетного устройства.

• Закон о бюджете должен быть детально разработанным нормативным правовым актом, учитывающим положения иных актов, в том числе закрепляющих виды обязательных платежей в бюджет, расходные обязательства публично-правовых образований, принимаемых органами как законодательной, так и исполнительной власти в пределах их компетенции. Недопустимо принятым законом о бюджете нарушать конституционно установленные гарантии. В противном случае он служит предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, что подчеркивает роль судебной власти в сфере бюджетного устройства.

• Сопутствующая функционированию бюджета деятельность деятельность органов исполнительной власти, в свою очередь, имеет важное значение: позволяет исполнить требования закона о бюджете, с точки зрения теории права – применить закрепленные в нем положения, в том числе имеющие характер норм с неограниченным сроком действия. Необходимо исполнить требования правового акта о бюджете в рамках исполнительной деятельности.

• Закрепление бюджетно-правовых норм осуществляется актами не только органов законодательной, но и исполнительной власти. Правительством РФ, Минфином России, Федеральным казначейством принято немало нормативных правовых актов по вопросам финансирования расходных обязательств, процедур исполнения бюджета . Так называемые организационные характеристики элементов бюджетного устройства, например, применение в рамках бюджетного процесса бюджетной классификации в части группировки доходов и расходов бюджета; составление сводной бюджетной росписи, бюджетной отчетности и др., как правило, закрепляются в подзаконных актах.

Акты органов исполнительной власти, детализируя положения законов, тем самым несут значительную регулятивную нагрузку в установлении процедурных основ бюджетных правоотношений. Это свидетельствует не столько о позитивности расширения компетенции органов исполнительной власти, сколько о пробелах БК РФ в части регламентации бюджетного процесса в рамках компетенции законодательного органа. В сложившихся условиях представляется важным соблюдение пределов компетенции органов власти, в том числе на уровне судебного контроля, что подчеркивает значимость соблюдения принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства. Органы исполнительной власти не должны подменять своим регулированием деятельность органа законодательной власти в случаях, если единственным легитимным способом упорядочения бюджетных правоотношений является принятие закона.

• На участие органов власти в бюджетном процессе накладывает отпечаток принцип разделения властей

  • Составление проекта бюджета — полномочиям органов исполнительной власти (Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований)

  • Рассмотрение, утверждение бюджета в качестве закона, правового акта – к полномочиям законодательных (представительных) органов власти. (федеральный бюджет и проект федерального закона о нем разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством РФ — еще один пример баланса исполнительной и законодательной власти)

  • Исполнение закона о бюджете — полномочие органов исполнительной власти (Федеральное казначейство, его территориальные подразделения на уровне публично-правовых образований). При этом реализуются полномочия и иных финансовых органов, помимо тех, на которые возложено исполнение бюджета. Например, для исполнения его доходной части значимы полномочия Федеральной налоговой службы России по взиманию налогов, поступающих в доходную часть бюджета

  • Отношения по утверждению отчета об исполнении бюджета — развиваются в рамках деятельности законодательного органа.

При этом органы исполнительной власти не свободны в волеизъявлениях в рамках отношений по исполнению бюджета. Не вправе по своему усмотрению решать, получать (направлять, зачислять в ходе банковских операций) в бюджет предусмотренные законом о бюджете доходы или нет. Наряду с этим суды признают незаконными решения уполномоченных органов исполнительной власти, глав муниципальных образований относительно выделения средств из бюджета, не соответствующих правовому акту о бюджете в части установленных им расходов на конкретные мероприятия.

Таким образом, над функционированием института исполнительной власти в части исполнения бюджета превалирует волеизъявление законодательного органа этот бюджет утвердить.

• В пределах бюджетных полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль

  • законодательные органы – за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, а также при рассмотрении законопроекта бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами

  • исполнительные органы – при реализации процедур исполнения бюджета. В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. No 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» содержится перечень органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих финансовые, контрольные полномочия в сфере бюджетного устройства (например, Росфинмониторинг, Федеральное казначейство)

Исследование отдельных особенностей содержания принципа разделения властей в контексте его роли и значения для бюджетного устройства государства позволяет сделать следующие выводы:

• установление законом состава субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, отнесение к их числу органов законодательной и исполнительной власти преследует цель поиска субъектов, на которые возможно и целесообразно от лица государства возложить функции и задачи по управлению публичными финансами, формированию и использованию централизованного денежного фонда, перераспределить между ними контроль и ответственность за должное развитие бюджетных отношений.

• элементы бюджетного устройства государства, в том числе доходы и расходы бюджета, бюджетный процесс и др., устанавливаются органами государственной власти с учетом принципа разделения властей. В бюджетном устройстве он выражен непосредственно в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по составлению бюджета (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган законодательной (представительной) власти); его исполнению в части сосредоточения доходов, осуществления расходов, финансирования дефицита (орган исполнительной власти); контролю над бюджетными правоотношениями (сочетание полномочий органов исполнительной и законодательной власти).

• Для бюджетного устройства характерно установление его юридической основы органом законодательной власти, чему корреспондирует нормотворческая деятельность органов исполнительной власти в целях детализации, уточнения законоположений.

Лекция:

Два подхода к роли современного парламента к принятию бюджета:

1. Демократическая – в ходе рассмотрения и утверждения проекта бюджета в парламенте народные представители могут делать с проектом всё, что угодно – менять направление расходования средств, менять налоги, изменять доходную часть.

2. Экономическая (британские корни) – представление источника увеличения доходов парламентом для обоснования своих предложений, за счёт чего происходит увеличение. Это сейчас реализовано и у нас в конце 1990-х при принятии БК и установлении нескольких чтений принятия бюджета. Полномочия нижней палаты больше, чем у верхней палаты. Народ делегировал право принять бюджет через своих непосредственных представителей – нижнюю палату, так как верхняя представляет территориальные единицы.

Вопрос 3. Функции бюджета как денежного фонда публичной власти: рас­ пределительная и регулятивная. Бюджетная политика как элемент фискальной политики государства. Правовое закрепление направлений и инструментов бюджетной политики.

Функции бюджета как денежного фонда публичной власти: рас­пределительная и регулятивная.