Классификация бюджетных расходов
По уровню власти (гос., мун., расходы)
По ведомственному принципу
По функциональному принципу
По экономическому принципу (КОСГУ)
По степени связанности: связанные и дискреционные (в БК РФ — «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «расходные обязательства», «бюджетные обязательства»)
Государство может давать взаймы живые деньги, а может гарантировать банковские кредиты
В БК в статье «термины и определения»
По поводу последнего деления – почему-то гордятся этим делением
Есть два объяснения:
Попытка донести идею, что и доходы, и расходы предзаданы всем остальным законодательством, (доходы – налоговым, расходы – социальным законодательством, отраслевыми нормативами финансирования), что какие-то расходы есть изначально, они – обязанность государства
Расходные обязательства – это просто расходы, попавшие в бюджет на год
В бюджетном секторе практически не тратятся живые деньги. Можно понимать расходы, как осязаемые наличные деньги, которые надо непосредственно выплатить, раздать и т.п. А у государства это безналичные деньги, это только обязательство выплатить, которое покроется ЦБ.
Пример: университет не получит деньги наличкой, он получит только уведомление, что ему полагается в этом году столько-то денег. Эти суммы будут отражаться на лицевом счете в течение года, но это даже не счет в банке, это единый счет Федерального казначейства в ЦБ. То есть конечный получатель не получает деньги на свой счет, бюджет принял на себя денежное обязательство заплатить, и это обязательство будет исполнено за получателя Федеральным казначейством.
Приказ Минфина – там все то же самое, только называется по-другому
Доходы переданы в налоговое законодательство
Формы бюджетных расходов
Предыстория:
Много лет назад такого разнообразия форм бюджетных расходов не было – было сметное бюджетное финансирование, оно предполагало, что для существования бюджетных учреждений нужны деньги, чтобы оплатить их расходы на з/п, содержание имущества, электроэнергию, тепло. Поэтому все, что требовалось: аккуратно скалькулировать предстоящие расходы и защитить их. Эта совокупность затрат описывалась в смете расходов. Они попадали в бюджет, деньги выделялись, но нельзя отклониться от сметы ни на шаг – нецелевое расходование средств. Это система СССР. После развала пришли к выводу, что эта система абсолютно себя исчерпала – отсюда родилась идея в начале 2000-х, что финансировать затраты – это путь в никуда, чем больше выделяем финансирования, тем больше растут затраты, нужен баланс (как искусство кормления кошки: ей надо не так много еды, но сколько её ни корми, она все равно будет есть больше и больше) →
→ Идея финансировать результат. Делим бюджет на две части:
Сокращающаяся часть: работает по старой схеме сметного финансирования, должна постепенно отмереть, хотя не везде (есть то, что нельзя финансировать за результат – армия, охрана правопорядка). То есть это часть публичных услуг, где трудно вычислить результат.
Бо́льшая часть – за результат. Устанавливается некая цель (обучить миллион студентов). Дальше учреждения конкурируют между собой.
Исходя из этого, все бюджетные учреждения должны были поделиться на две части:
Старые, классические – казенные учреждения (КУ)
Новые, неклассические – автономные учреждения (АУ)
Но чтобы АУ «не сильно грустили», что у них нет гарантии покрытия затрат, эта система сопровождается оговорками: КУ запрещено выходить на рынок, а АУ разрешено.
Что сейчас:
Идея в таком виде реализована не была, только наполовину
Абстрактно основная мысль такая: формы бюджетного финансирования неоднородны, они очень сильно различаются в зависимости от преследуемой цели.
Получилось удачно или нет? Хаменушко: пока что неудачно. Не достигнут компромисс: с одной стороны, есть цель сокращения расходов, но никто не готов решать её единственно возможным путем – за счет сокращения бюджетных средств.
Идея насчет КУ – реализована, но не в таком радикальном варианте. КУ выполняют многие публичные функции, в том числе обладают полномочиями по гос принуждению – и получилось, что критерием наделения учреждения статусом казенного является вопрос, необходимо ли наделять такими полномочиями.
Финансируются по-прежнему по смете. Квадрат «БА на обеспечение выполнения функций КУ» ̶ это, «если перевести с бюджетного на русский», сметное финансирование.
Им все равно разрешено заниматься коммерческой деятельностью и свободно распоряжаться доходами от оказания платных услуг (на зонах по-прежнему можно шить валенки, и колония будет их продавать, и т.п.). Единственное – эти доходы считаются не их доходами, а доходами соответствующего бюджета (бюджет полностью берет на себя бремя содержания КУ, несет субсидиарную ответственность по долгам КУ и взамен считает все их доходы своими доходами).
По этой модели финансируются все главные распорядители бюджетных средств и подчиненные им распорядители бюджетных средств – ФОИВ и их территориальные органы – хотя прямо не называются КУ.
Пояснение к квадрату «Бюджетные ассигнования на оказание гос. (мун.) услуг»: не надо понимать услугу как в ГК, это более широкое понятие. БК употребляет термин «услуга» скорее в экономическом смысле. Вся деятельность государства – это оказание услуг в сфере гос управления. Поэтому финансирование ФОИВ, их территориальных подразделений, учреждений всех форм, которые подведомственны этим ОГВ – это все называется на языке БК «ассигнования на оказание гос или мун услуг».
От КУ отличаются АУ и БУ (бюджетные учреждения). Дуализма КУ-АУ не получилось. БУ частично работают по старой схеме, частично по новой. АУ не получили большую хозяйственную свободу, как изначально планировалось. Если увлечься хозяйственной свободой, закончится все печально: АУ начнут разоряться, сначала залезут в долги, потом кризис – и разорение. Тогда либо государству придется признать их долг своим – тогда произойдет неуправляемый прирост гос долга, либо оно должно их бросить – но если разорится какой-нибудь научно-исследовательский институт в области ядерной физики? Поэтому для АУ и БУ ведение деятельности на рынке по-прежнему обставлено барьерами. Разница между ними очень тонкая, с учетом практики различий практически нет.
Чем отличаются АУ (БУ) от КУ? Тем, что государство не обещает им полного финансирования, обещает только субсидии. Как они за рамками субсидий строят свою деятельность – государства не касается. Государство запрещает им заимствовать, они не могут залезть в долги и разориться, но жить слишком хорошо без государства им не получится.
КУ обеспечивается единым большим потоком, который все покрывает. АУ и БУ должны вести борьбу за субсидии.
Субсидии на выполнение гос (мун) задания. На примере университета – для нас гос задание выглядит как энное количество бюджетных мест. Университет берет на себя обязательство их всех, по крайней мере, принять. Эффективность бюджетного сектора можно продемонстрировать простым примером – сравнить, сколько человек должно присутствовать на лекции (то есть сколько мест профинансировано), и сколько реально присутствует.
Проблема – где-то выделение субсидий на выполнение гос задания стало слишком похожим на сметное финансирование, потому что чтобы рассчитать размер бюджетной субсидии, нужно рассчитать, сколько денег должно выделяться для достижения того или иного результата. Субсидии на достижение результата рассчитываются через норматив, за всяким нормативом лежит эмпирическое обобщение затрат. Единственное отличие - в классическом затратном методе с ГРБС получатель дискутирует об обоснованности своих затрат, то в методе предоставления субсидий это принимает другой вид – обсуждаются не затраты, а объем задания.
Такие субсидии государство может давать не только своим учреждениям, это могут быть не только АУ и БУ, но и любые некоммерческие организации. Если выделяются деньги на обучение школьников, на них могут претендовать как бюджетные, так и частные школы и т.п.
Прозрачной структуры распределения субсидий нет (мнение Хаменушко).
Получение субсидий происходит по усредненным нормативам, поэтому некоторым может просто не хватить денег. Если универ хочет проводить научно-исследовательскую программу, ему вряд ли хватит выделенных денег. Но эта проблема государством осознается, и используется инструмент целевых субсидий (грантов) – субсидий на выполнение особо значимого отдельного результата (реализация конкретной программы).
И АУ, и БУ дозволяется оказывать платные услуги (и даже поощряется).
«Бюджетные инвестиции в объекты гос. (мун.) собственности»:
Допустим, универу надо построить новый корпус – как профинансировать? Это не выполнение гос задания. В принципе, можно целевую субсидию – если уже есть какой-то существующий конкретный университет. Но если, например, надо построить новый универ с нуля, используется другой инструмент – бюджетные инвестиции в объекты гос. (мун.) собственности. Государство будет вкладываться в строящийся объект, в итоге он станет федеральной собственностью, а потом этим имуществом наделят вновь созданное АУ или БУ.
«БА на закупку Т. Р. У.»:
Создает некоторые хлопоты – эти БА дублируются.
В БК - БА на выполнение функций КУ раскладываются на 4 вида:
Оплата труда
Уплата налогов
Закупка Т.Р.У.
Возмещение вреда
То есть Т.Р.У. встречаются дважды: 1) применительно к КУ – но там имеются в виду закупки самих учреждений и 2) отдельно как вид бюджетных ассигнований на закупку Т.Р.У. – это когда закупка идет не для конкретного учреждения, а для государства в целом (например, закупка товаров в материальный резерв).