!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Мильского-1
.pdfФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА (МГЮА)»
На правах рукописи
Мильский Андрей Сергеевич
Административно-правовое регулирование рекламной деятельности
12.00.14 – Административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук профессор С. А. Старостин
Москва – 2019
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ _________________________________________________________ 3
Глава I. Рекламная деятельность как объект административно-правового
регулирования ____________________________________________________17
§1. Понятие и сущность административно-правового регулирования рекламной деятельности _______________________________________________17
§2. Нормативно-правовое регулирование рекламной деятельности в Российской Федерации: ретроспектива и современное состояние _____________43
§3. Административно-правовой статус субъектов рекламной деятельности____________________________________________________________ 57
Глава II. Организационно-правовые вопросы управления рекламной дея-
тельностью в Российской Федерации _________________________________ 81
§1. Функции и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление рекламной деятельностью __________81
§2. Саморегулируемые организации в системе управления рекламной деятельностью ___________________________________________________102
§3. Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе ________________________________________________________120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ __________________________________________________155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ_____________________161
ПРИЛОЖЕНИЯ __________________________________________________192
Приложение №1. Анкета для проведения опроса сотрудников Федеральной антимонопольной службы по проблемам правового регулирования рекламной деятельности ______________________________________________192
Приложение № 2. Результаты опроса (диаграммы) сотрудников Федеральной антимонопольной службы по проблемам правового регулирования рекламной деятельности (400 человек) ______________________________197
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Реклама, являясь одним из наиболее эф-
фективных средств в конкурентной борьбе, оказывает информационное, пси-
хологическое влияние на потребителя. Однако ее двойственная направлен-
ность позволяет как привлечь внимание населения к продвигаемому товару,
так и опорочить товары конкурентов, причинить вред их деловой репутации.
Поэтому так важно создать эффективный механизм государственного регули-
рования общественных отношений в сфере рекламной деятельности.
Современное регулирование рекламной деятельности имеет непродол-
жительную историю, определяемую сменой в начале 1990- х гг. командной экономики на рыночную. Такая смена повлекла резкое развитие на фоне ры-
ночных отношений различных способов продвижения товаров, работ, услуг.
При этом на начальном этапе отсутствовали необходимые инструменты для правового регулирования отношений в рекламной деятельности, что явилось фактором, породившим множество злоупотреблений в этой сфере, в том числе и недобросовестную конкуренцию, одним из видов которой является ненадле-
жащая реклама.
В 2017 году антимонопольные органы рассмотрели 13503 заявлений (в 2016 году – 12190 заявлений) о несоответствии рекламы требованиям законо-
дательства о рекламе. В результате проделанной работы возбуждено произ-
водство 4613 дел по фактам нарушений законодательства Российской Федера-
ции о рекламе, в ходе рассмотрения которых пресечено 5418 нарушений (в 2016 году – 4805 дел и 6659 нарушений).
Так, в 2017 году возбуждено 4599 дел об административных правонару-
шениях (в 2016 году – 4718 дел), по результатам рассмотрения которых выне-
сено 1844 постановления о наложении штрафа на сумму 103 496 300 рублей (в 2016 году – 2945 постановлений на сумму 129 543 800 рублей), в том числе 29
3
постановлений за неисполнение предписания о прекращении нарушения зако-
нодательства о рекламе на сумму 4 476 000 рублей (в 2016 году – 18 постанов-
лений на сумму 2 332 000 рублей)1.
Активное распространение ненадлежащей рекламы в целях приобрете-
ния необоснованных преимуществ перед другими конкурентами в настоящее время является одной из значимых правовых и социально-экономических про-
блем, что осложняется отсутствием у некоторых российских предпринимате-
лей морально-этических рамок, которые могли бы играть роль барьеров в ходе осуществления хозяйствующими субъектами рекламной деятельности.
Например, ненадлежащая реклама финансовых услуг привела к появле-
нию значительного числа финансовых пирамид и их банкротству, что в конеч-
ном итоге отразилось на материальном положении потребителей, утративших вложенные средства. Нельзя отрицать, что одной из причин такой экономиче-
ской ситуации стало полное отсутствие государственного регулирования ре-
кламной деятельности субъектов финансового рынка. Аналогичные проблемы возникали при распространении рекламы алкогольной продукции, сигарет, ле-
карственных средств, медицинских изделий, хотя и в значительно меньшем масштабе.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена рядом об-
стоятельств:
Во - первых, исследование проблем административно-правового регули-
рования рекламной деятельности сопряжено с существенными практическими и методологическими трудностями. По вопросам понятийного аппарата сохра-
няется многообразие точек зрения. В близкие по смыслу термины часто вкла-
дывается различное или противоположное содержание. Отсутствие единого понятийного аппарата, единообразного толкования терминов на практике при-
водит к нарушению единства в применении норм законодательства всеми су-
дами и административными органами;
1 Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы // Итоги осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе за 2017 год. 2018. URL: https://fas.gov.ru/pages/rezultati_raboti_v_reklame (дата обращения: 11.08.2018).
4
Во - вторых, система правовых норм, регулирующих рекламную дея-
тельность, еще в недостаточной мере сформирована, поскольку администра-
тивно-правовое регулирование рекламной деятельности в России появилось сравнительно недавно. Сейчас законодатель продолжает искать правильные подходы для регулирования общественных отношений в сфере рекламы. Од-
нако, несмотря на активные усилия со стороны государства по внесению из-
менений в законодательство, многие пробелы в законодательстве, тем не ме-
нее, уже длительное время оставлены без внимания и причиняют вред обще-
ственным отношениям в области рекламы;
В - третьих, в развитии законодательного регулирования нуждается и действующая в стране система органов исполнительной власти, осуществляю-
щих контрольные и надзорные функции в сфере рекламы. Несмотря на актив-
ные усилия антимонопольных органов по созданию условий для осуществле-
ния эффективного контроля и надзора в сфере рекламы, отсутствует согласо-
ванность действий как внутри системы исполнительной власти, так и при вза-
имодействии органов исполнительной власти с Прокуратурой Российской Фе-
дерации, разноплановость и нескоординированность их действий, что затруд-
няет, а порой делает невозможным осуществление контроля и надзора в этой области;
В - четвертых, в конце 2015 года Правительством Российской Федера-
ции1 снова был поднят вопрос о привлечении органов саморегулирования в качестве института искоренения нарушений в рекламной деятельности путем делегирования им части государственных полномочий. Это позволяет прогно-
зировать позитивные тенденции в развитии саморегулирования в России и обусловливает необходимость научной оценки как современной законодатель-
ной базы, регулирующей деятельность саморегулируемых организаций в це-
лом, так и саморегулируемых организаций в сфере рекламы;
1 Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.02.2017).
5
В - пятых, в ходе надзорной деятельности за соблюдением законодатель-
ства Российской Федерации о рекламе Федеральная антимонопольная служба применяет три процедуры рассмотрения различных категорий дел, созданные для привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответствен-
ности, одна из которых регламентирована подзаконным актом. Следует про-
анализировать и дать научную оценку правовой природе подобных процедур;
В - шестых, органами исполнительной власти и судами уже накоплен значительный опыт преодоления проблем в правовом регулировании реклам-
ной деятельности путем создания правоприменительных актов. Этот опыт тре-
бует глубокого анализа в целях его использования в законодательстве.
В ходе поиска решений множества проблем в правовом регулировании рекламы необходимо учесть, что нормы административного права обеспечи-
вают контролирующую, организующую роль государства в административно-
правовом регулировании рекламной деятельности.
Актуальность исследования состоит еще и в том, что разработкой про-
блем правового регулирования рекламной деятельности занимались в основ-
ном ученые-цивилисты, а не представители науки административного права.
Данная диссертация представляет собой научное исследование не всего пра-
вового регулирования рекламной деятельности, а только её административно-
правового аспекта, что восполняет этот существенный пробел в исследовании проблем правового регулирования рекламной деятельности в России.
Степень научной разработанности проблемы. Рекламная деятель-
ность, выступая предметом комплексного нормативно-правового регулирова-
ния, привлекает пристальное внимание представителей различных отраслей права. Стоит отметить, что проблемы правового регулирования рекламной де-
ятельности не ограничиваются рамками юридической науки и исследуются широким кругом ученых - представителей различных отраслей знаний эконо-
мики, юриспруденции, социологии, психологии, маркетинга и др.
6
Отдельные аспекты правового регулирования рекламной деятельности нашли отражение в диссертационных исследованиях И.В. Чубуковой, Р.М. Лисецкого, М.В. Барановой.
Особый интерес представляют работы И.В. Чубуковой, комплексно проанализировавшей административно-правовое регулирование рекламной деятельности, и М.В. Барановой, рассматривающей рекламную деятельность сквозь призму общетеоретического подхода. Профессором М.В. Барановой были исследованы точки зрения различных отраслей знаний о рекламной деятельности: филологические, философские, психологические, экономические, физико-математические науки, педагогика, социология, политология.
Диссертационное исследование Р.М. Лисецкого существенно отличается тем, что объектом исследования является не рекламная деятельность и её правовое регулирование, а административная ответственность за нарушение законодательства России о рекламе. Автор исследует преимущественно основание и процедуру привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности.
В указанных выше работах остался неосвещенным ряд концептуальных вопросов административно-правового регулирования рекламной деятельности в России. В частности, не была в полном объеме исследована процедура привлечения к административной ответственности на основании актов, не предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, в диссертационном исследовании И.В. Чубуковой был исследован процедурный аспект привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности, однако автором была оставлена без внимания процедура рассмотрения дел, содержащаяся в Федеральном законе «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ.
Кроме того, в связи с тем, что с момента написания последнего диссертационного исследования по правовому регулированию прошло значительное количество времени, многие проблемы, связанные с интенсивным развитием и повсеместной информатизацией общества в тот период времени не имели актуальности и не требовали поиска доктринального решения.
7
Теоретическую основу диссертации составили научные исследования ученых-административистов А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Л.А. Калининой,
А.Ю. Кинева, А.В. Кирина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой,
Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, С.А. Старостина, М.С. Сту-
деникиной, А.П. Шергина и др.
При освещении отдельных вопросов правового регулирования реклам-
ной деятельности диссертант обращался к научным работам Д.А. Григорьева,
С.П. Гришаева, А.А. Кирилловых, P.M. Лисецкого, М.М. Макеева, С.А. Пузы-
ревского, И.В. Чубуковой и др.
Отдавая должное научным исследованиям вышеуказанных авторов,
нельзя оставить без внимания то, что многие аспекты административно-пра-
вового регулирования в сфере рекламной деятельности исследованы не в пол-
ной мере. Анализ литературных источников по исследуемой проблеме позво-
лил установить, что в работах ученых имеется ряд выводов и положений ме-
тодологического порядка, прямо или косвенно имеющих отношение к право-
вому регулированию рекламной деятельности.
Однако административно-правовое регулирование рекламной деятель-
ности рассматривалось фрагментарно, за рамками научного анализа остались важные вопросы, касающиеся административной ответственности за наруше-
ние законодательства Российской Федерации о рекламе, взаимодействия ор-
ганов, осуществляющих контроль и надзор в данной области, правового ста-
туса субъектов рекламной деятельности, а также некоторые иные актуальные вопросы административно-правового регулирования рекламной деятельно-
сти.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного ис-
следования состоит в том, чтобы на основе объективного анализа современ-
ного законодательства и механизма его реализации выработать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирова-
ния и организации рекламной деятельности в России.
Достижение данной цели связано с решением следующих задач:
8
1)дать понятие административно-правового регулирования рекламной деятельности;
2)выявить юридические признаки рекламы и сформулировать ее поня-
тие, установить основания её отграничения от других видов информации;
3) осуществить анализ нормативных актов, которые явились предпо-
сылками современного административно-правового регулирования реклам-
ной деятельности, вызвали необходимость совершенствования государствен-
ного управления в области рекламной деятельности, что позволит выделить пробелы и противоречия в административно-правовом регулировании ре-
кламной деятельности; 4) изучить административно-правовое регулирование рекламной дея-
тельности и предложить пути его совершенствования; 5) исследовать классификацию и административно-правовой статус
субъектов, осуществляющих рекламную деятельность, и сформулировать ав-
торскую классификацию субъектов рекламной деятельности;
6)изучить полномочия органов исполнительной власти в системе ад-
министративно-правового регулирования рекламной деятельности и предло-
жить пути решения основных проблем, возникающих в ходе государственного регулирования рекламного рынка;
7)исследовать и дать оценку специфике правового статуса саморе-
гулируемых организаций в сфере рекламы, осуществляющих особый вид пуб-
личного регулирования профессиональных (предпринимательских) отноше-
ний, разработать пути совершенствования данного института; 8) изучить составы административных правонарушений, которые
предусматривают ответственность за нарушения в области рекламной дея-
тельности, специфику привлечения хозяйствующих субъектов к администра-
тивной ответственности за нарушение законодательства России о рекламе;
9) исследовать особенности процедуры привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушения законодатель-
9
ства о рекламе по делам, возбужденным по законодательству о защите конку-
ренции, по признакам нарушения законодательства о рекламе, провести срав-
нительный анализ данных процедур и процедуры, содержащейся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае вы-
явления правотворческих ошибок предложить пути решения возможных зако-
нодательных противоречий; 10) сформулировать предложения и рекомендации по улучшению оте-
чественного законодательства о рекламе, правоприменения в рассматривае-
мой сфере, внедрению результатов диссертационного исследования в учебный процесс.
Объектом исследования являются общественные отношения, склады-
вающиеся в ходе административно-правового регулирования рекламной дея-
тельности.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты в области административно-правового регулирования рекламной деятельности,
административная и судебная практика в этой области, труды учёных-право-
ведов.
Методологические основы диссертационного исследования. В ходе проведения диссертационного исследования были использованы общенауч-
ные методы познания, а также специальные методы юридической науки.
Из использованных общенаучных методов можно выделить метод си-
стемного анализа, диалектический метод познания, статистический метод, ме-
тод сравнений и аналогий, методы индукции, дедукции, обобщения и синтеза.
Кроме того, при решении поставленных задач диссертационного иссле-
дования использовались также частно-научные методы в области юриспру-
денции, как нормативно-логический, формально-юридический, историко-пра-
вовой методы и другие. Многие проблемы исследовались как межотраслевые,
существующие на стыке отраслей права, что было обусловлено задачами ком-
плексного анализа отношений в рамках рассматриваемой темы.
10