!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Мильского-1

Изучена судебная и административная практика, касающаяся вопросов правового регулирования рекламной деятельности, работы учёных по админи-

стративному, гражданскому праву и иным отраслям права. Кроме того, ис-

пользованы приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа,

с помощью которых осуществлена трактовка юридических понятий и терми-

нов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в ком-

плексном изучении актуальных проблем административно-правового регули-

рования отношений в области рекламной деятельности, а также выработке по результатам исследования теоретических, практических рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в условиях проведе-

ния административной реформы в Российской Федерации.

Автором предложены варианты решения многоаспектной научной и практической задачи повышения эффективности государственного управле-

ния в сфере рекламы.

Научная новизна диссертационного исследования также заключается:

во - первых, в анализе места законодательства Российской Федерации о рекламе в системе нормативных правовых норм;

во - вторых, в уточнении юридического значения терминов «реклама»,

«рекламная деятельность», «административно-правовое регулирование ре-

кламной деятельности» с учетом всех правовых признаков;

в- третьих, в выявлении специфики административно-правового статуса различных субъектов рекламной деятельности;

в- четвертых, в комплексном подходе к исследованию основных вопро-

сов управления рекламной деятельностью, в частности, проблем функциони-

рования системы государственных органов управления рекламной деятельно-

стью;

11

в - пятых, в проведенном исследовании материальных и процессуальных проблем института административной ответственности за нарушение законо-

дательства России о рекламе и в формулировании конкретных предложений по его совершенствованию;

в - шестых, в разработке вариантов улучшения административно-право-

вого регулирования рекламной деятельности в России с учетом актуальной су-

дебной и административной практики.

Теоретическая значимость исследования обусловливается наличием возможности применения выводов диссертационного исследования в ходе дальнейшего исследования теоретических проблем государственного управ-

ления в области рекламной деятельности. Выводы, предложения и рекоменда-

ции дополняют и обобщают научные знания об административно-правовом регулировании рекламной деятельности.

Практическая значимость диссертационного исследования заключа-

ется в использовании материалов диссертации при формировании конкретных предложений по оперативному внесению законодательных изменений в нормы права, осуществляющие административно-правовое регулирование ре-

кламной деятельности, в целях актуализации и дальнейшего применения в за-

конотворческой и правоприменительной деятельности, в практической работе субъектов рекламной деятельности. Сформулированные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в процессе нормотворче-

ской, научной и учебной деятельности. Выработанные теоретические и прак-

тические выводы и предложения также могут быть использованы для чтения специального учебного курса (предмета) «Правовое регулирование рекламной деятельности» и «Административно-правовое регулирование рекламной дея-

тельности».

Проведенное исследование позволило сформулировать основные поло-

жения, выносимые на защиту:

1.Выявлена специфика административно-правового регулирования

12

рекламной деятельности, которую обусловливают как территориально-функ-

циональная структура субъектов управления рекламной деятельности, так и особенности рекламы как особого вида информации. Субъекты администра-

тивно-правового регулирования рекламной деятельности образуют много-

уровневую систему, состоящую из федеральных органов исполнительной вла-

сти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, орга-

нов местного самоуправления, а также должностных лиц, наделенных власт-

ными полномочиями в сфере рекламной деятельности. Эти субъекты вправе устанавливать для субъектов рекламной деятельности общеобязательные пра-

вила поведения, осуществлять контроль и надзор за их соблюдением и привле-

кать к административной ответственности физических и юридических лиц в случае нарушения этих правил.

2.Уточнено содержание механизма административно-правового ре-

гулирования рекламной деятельности как совокупности материальных и про-

цессуальных норм административного права, регламентирующих реализацию правоустанавливающей, контрольной, надзорной и иных функций в сфере ре-

кламной деятельности, а также административные правоотношения с прису-

щими им особенностями в указанной сфере и соответствующие акты приме-

нения административно-правовых норм. Наряду с классическими элементами этот механизм обладает спецификой, обусловленной источниками правового регулирования, особым нормотворческим и правоприменительным статусом многочисленных субъектов управления рекламной деятельностью, особенно-

стями возникновения общественных отношений, развитие и прекращение ко-

торых осуществляется с соблюдением требований и условий к получению, пе-

редаче, производству и распространению рекламной информации.

3.Обоснована необходимость передачи саморегулируемым органи-

зациям в области рекламы части государственных полномочий по осуществ-

лению контрольной функции в отношении субъектов рекламной деятельности посредством законодательного закрепления обязательного членства в саморе-

13

гулируемых организациях для субъектов создания и распространения рекламы. Это, с одной стороны, повысит ответственность профессионального сообщества за соблюдение установленных требований субъектами рекламной деятельности. С другой стороны, повлечет снижение нагрузки государственных служащих, обеспечивающих реализацию надзора в области рекламы, и расходов федерального бюджета на их содержание и деятельность.

4.Доказана целесообразность передачи общественным советам при Федеральной антимонопольной службе и её территориальных органах полномочий по участию в формировании состава комиссий по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, относящихся

ккомпетенции Федеральной антимонопольной службы. Действующая процедура её создания и назначения председателя приказом руководителя антимонопольного органа может породить конфликт интересов и препятствует реализации принципа состязательности в ходе рассмотрения дела.

5.Обосновывается вывод о необходимости отнесения рекламного агентства к самостоятельному субъекту рекламной деятельности и включение в Закон о рекламе дефиниции «рекламное агентство». Такой подход позволит устранить проблему в правоприменении, когда лицо, формирующее макет, текст рекламы, не подлежит привлечению к административной ответственности, а виновным признается исключительно его контрагент.

6.Действующий термин «рекламодатель», закрепленный в Федеральном законе от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», не полностью раскрывает административно-правовой статус рекламодателя как субъекта рекламной деятельности, что нередко приводит к нарушениям прав объектов управления, создавая риск привлечения к административной ответственности невиновных лиц. В связи с этим предлагается уточняющая авторская формулировка термина рекламодатель.

7.Обосновано предложение о целесообразности введения норматив-

14

ным правовым актом Правительства Российской Федерации тарифов для опе-

раторов связи на рассылку смс-сообщений рекламного характера. Такие та-

рифы повысят эффективность противодействия ненадлежащей рекламе, рас-

пространяемой по сетям электросвязи, снизят расходы хозяйствующих субъ-

ектов, пользующихся данной услугой, минимизируют барьеры для входа но-

вых субъектов на рекламный рынок.

8. Сделан вывод, что недостаточность административно-правового воздействия на хозяйствующих субъектов обусловливается отсутствием «обо-

ротных» штрафов за нарушения требований законодательства о рекламе. Дей-

ствующее регулирование размеров административных штрафов за нарушение законодательства о рекламе в большинстве случаев не позволяет достичь це-

лей административного наказания ввиду их незначительного размера для крупных хозяйствующих субъектов. С введением «оборотных» штрафов для лиц, совершивших административное правонарушение, штрафная санкция станет более соразмерной масштабу причиненного ими экономического ущерба. При этом для малого и среднего бизнеса размер административного штрафа не будет чрезмерным, препятствующим продолжению предпринима-

тельской деятельности.

Апробация результатов исследования и выводов, изложенных в дис-

сертации, проводилась в различных формах, в том числе: на научно-практиче-

ских конференциях и семинарах, в исследовательской работе и практической деятельности. В частности, промежуточные результаты исследования докла-

дывались на Международной научно-практической конференции «Кутафин-

ские чтения» (Москва, 2015), Межрегиональной научно-практической конфе-

ренции «Российское правоведение: трибуна молодого учёного» (Томск, 2017)

и Международной научно – практической конференции «Кореневские чте-

ния» (Москва, 2017).

Ряд практических предложений и рекомендаций был использован авто-

ром в ходе осуществления государственного надзора за соблюдением хозяй-

ствующими субъектами законодательства России о рекламе.

15

Структура и содержание диссертации обусловлены ее целью и зада-

чами. Работа включает в себя введение, две главы, состоящие из шести пара-

графов, заключение, список использованных источников и приложения.

16

ГЛАВА I: РЕКЛАМНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Понятие и сущность административно-правового регулирования рекламной деятельности

Основные тенденции развития рекламного законодательства в России обусловливают необходимость изучения термина «административно-право-

вое регулирование», без данного исследования сложно говорить о возможно-

сти развития правового регулирования в этой области.

Анализ трудов учёных-административистов позволяет сделать вывод,

что большинство авторов определяют административно-правовое регулирова-

ние как производное от государственного регулирования, который является составной частью государственного управления и его основной функцией. Ис-

следуя обсуждаемые понятия, они рассматривают регулирование как деятель-

ность государства по установлению правил поведения. Среди субъектов обычно выделяют органы исполнительной, законодательной и судебной власти1.

Этот вывод является обоснованным, так как административное право имеет тесную взаимосвязь с теорией государственного управления и осу-

ществляет регулирование отношений в области, в которой в качестве основ-

ного объекта выступает государственное управление. Б.В. Россинский и Ю.Н.

Старилов рассматривают административное право как правовую оболочку управленческой деятельности, процесса управления, их организации2.

Ю.А. Тихомиров рассматривает административно-правовое регулирова-

ние в качестве разновидности государственного регулирования как механизм

1Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Зер-

цало, 2000. - С. 8-21.

2Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. - С. 67.

17

императивно-нормативного упорядочения деятельности и организации объек-

тов и субъектов управления и создания устойчивого порядка их функциониро-

вания1.

Соглашаясь с правомерностью существования вышеуказанной точки зрения, нельзя не подчеркнуть сущностное отличие между управлением и ре-

гулированием. Ю.М. Козлов в научных работах утверждает, что разделение на управление и регулирование является условным, поскольку во время управле-

ния государство не может обойтись без регулирования, а в процессе регулиро-

вания-без управления2. Л.Л. Попов и Ю.М. Козлов трактуют термин «государ-

ственное регулирование» в широком и узком смысле.

В узком смысле государственное регулирование определяется в каче-

стве одной из функций государственного управления, наравне с контролем,

координацией, прогнозированием и другими.

В широком же смысле государственное регулирование рассматривается как режим деятельности в области государственного управления, закреплен-

ный в нормах административного права, направленный на обеспечение прав и законных интересов участников урегулированных отношений, поддержание режима различными административно-правовыми средствами3. Также госу-

дарственное регулирование в широком смысле рассматривается как создание государством в лице субъектов управления (законодательные органы, органы исполнительной власти, судебные органы) правил поведения для участников общественных отношений, внесение изменений в правила в зависимости от внешних условий4.

1Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. - М.: 2001. - С. 301.

2Козлов Ю.М. Административное право. - М.: Норма, 2007. - С. 115.

3Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. - М.: Норма, 2000. - С. 238.

4Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административно-правовое регулирование экономических отношений. - М.: Юрист, 2001. -

С. 14.

18

Советские и российские учёные-правоведы подробно исследовали фун-

даментальные проблемы механизма правового регулирования. Многогран-

ность этой категории обусловили широкий перечень взглядов на понятие ме-

ханизма правового регулирования, его сущностные характеристики1.

Обоснованная концепция механизма правового регулирования пред-

ставлена С.С. Алексеевым, рассматривающим его как совокупность, взятую в единстве юридических средств, с помощью которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. По мнению С.С. Алексеева, меха-

низм правового регулирования – это широкая категория, охватывающая все правовые средства, «собирающая их» и «расставляющая по своим местам», в

результате чего возникает целостный механизм, каждая часть которого взаи-

модействует с другими и выполняет свои специфические функции2. С.С. Алек-

сеев к структурным элементам механизма правового регулирования относит правоотношения, юридические нормы, индивидуальные предписания приме-

нения права (факультативный элемент), акты реализации прав и обязанностей3.

Механизму административно-правового регулирования ученые-адми-

нистративисты уделяют пристальное внимание, однако единство позиций по ключевым теоретическим аспектам отсутствует4. В большинстве случаев ме-

ханизм административно-правового регулирования рассматривается как сово-

купность правовых средств, которые направлены на упорядочение админи-

стративно-правовых отношений. Ряд административистов же считают, что бо-

лее удачным будет использование понятия «система административно-право-

вого регулирования»5.

1Братановский С.Н., Трунина Е.В. Отдельные аспекты совершенствования механизма административно-пра- вового регулирования таможенных отношений в Российской Федерации // Российская юстиция. - 2018. - №2.

– С. 6.

2Алексеев С.С. Общая теория права. - М.: Проспект, 2009. - С. 267.

3Алексеев С.С. Общая теория права. - М.: Проспект, 2009. - С. 282.

4Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. - М.: Норма, 2008. - С. 101; Братановский С.Н. Государственное управление: понятие, социальная сущность // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2011. - №3. - С. 6 – 14; Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. - 2012. - №3. - С. 51 - 56.

5Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. - М.: Норма, 2008. - С.

19

Нет согласия и относительно элементов данного механизма, однако большинство учёных выделяют: административно-правовые отношения, ад-

министративно – правовые нормы, акты применения норм административного права, некоторые учёные также выделяют акты толкования норм администра-

тивного права, принципы административного права, индивидуальные нормы1.

Для исследования правового регулирования рекламной деятельности необходимо обратиться к нормативным актам, которые регулируют обще-

ственные отношения в сфере рекламы. Основным нормативным актом, регу-

лирующим рекламную деятельность, является Федеральный закон «О ре-

кламе». Данный закон регулирует общественные отношения, формирующиеся между субъектами рекламной деятельности в ходе её создания, распростране-

ния, осуществления государственного надзора антимонопольным органом за соблюдением законодательства о рекламе. Имеются и иные акты, влияющие непосредственно на гражданско-правовые отношения, возникающие между субъектами рекламной деятельности.

Анализ Закона о рекламе позволяет установить, что большинство норм предусматривают отношения «власти-подчинения», которые возникают между субъектом управления (антимонопольным органом), обладающим властными полномочиями и объектом управления (хозяйствующим субъек-

том). В случае, если объект управления нарушает нормы, предписанные зако-

нодательством, то антимонопольный орган обладает правом привлечения пра-

вонарушителя к административной ответственности.

Закон о рекламе содержит в себе нормы нескольких отраслей права, од-

нако административно-правовой механизм регулирования рекламной деятель-

ности преобладает, что подтверждается на примере главы 5 Закона о рекламе,

согласно которой антимонопольный орган осуществляет надзорную деятель-

ность, являясь одной из сторон отношений, возникающих в процессе создания,

распространения рекламы. Отношения между антимонопольным органом и

1 Братановский С.Н. Административное право России. - М.: Юнити-дана, 2003. - С. 97.

20