3.2. Перспективы финансового контроля в условиях трансформации системы управления государственными финансами

Подводя итоги исследования актуальных проблем методологии и организации государственного финансового контроля в России, основными направлениями реализации государственной политики в этой сфере целесообразно определить следующие:

1. формирование целостной системы контроля, который обеспечит:

• применение общепринятой международной практики организации финансового контроля, адаптированной к национальным особенностям;

• определение внешнего контроля как контроля специального, осуществляемого созданными вне системы исполнительной власти органами финансового контроля;

2. развитие нормативно-правовой базы деятельности субъектов государственного финансового контроля, которая обеспечит:

• переход от контроля, осуществляемого по завершению финансово-хозяйственных операций, к контролю, предшествующему принятию управленческого решения или осуществляемому на стадии его выполнения;

• введение новых форм контроля;

• определение четких процедур, обеспечивающих непрерывность и эффективность контроля на всех стадиях бюджетного процесса и введение механизма действенного влияния субъектов контроля на ход возмещения незаконных и нецелевых расходов бюджетных средств;

• учреждение ведения учета средств, остающихся в распоряжении субъектов ведения хозяйства в связи с предоставлением им льгот по налогообложению и обеспечение контроля за использованием этих средств;

• возложение полномочий по контролю за выполнением экономическими агентами договорных обязательств, погашаемых за счет бюджетных средств, на субъектов государственного финансового контроля, осуществляющих надзор за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;

• повышение профессионального уровня главных бухгалтеров (руководителей финансово-экономических служб) главных распорядителей бюджетных средств;

• возложение функций контроля за эффективным использованием государственного имущества и управлением государственной частью в уставных фондах акционерных обществ на специально уполномоченный субъект государственного финансового контроля;

• возложение функций контроля за эффективной реализацией экономических и социальных проектов, поддерживаемых международными финансовыми организациями, на специально уполномоченного субъекта государственного финансового контроля, который не зависит от процесса реализации этих проектов;

• усиление действенности таможенного контроля путем закрепления за таможенными органами права проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц по вопросам соблюдения таможенного законодательства и по другим вопросам, касающихся таможенного дела, в том числе по завершению таможенного оформления товаров вне таможенного контроля;

• повышение эффективности контроля за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности законодательства, регулирующего вопрос добычи, производства, использования и реализации драгоценных металлов и драгоценных камней;

• усиление контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе за соблюдением эмитентами и участниками фондового рынка требований законодательства во время выпуска и обращения облигаций местных ссуд;

• установление административной ответственности за нарушение установленного порядка закупки товаров, работ и услуг за государственные средства и предоставление соответствующим субъектам государственного финансового контроля полномочий по наложению административных взысканий¹;

3) усовершенствование научного, информационно-технического и кадрового обеспечения, что будет способствовать:

• внедрению в работу субъектов государственного финансового контроля передового отечественного и зарубежного опыта в этой сфере;

• разработке и реализации современных информационно-технических проектов, организации на их базе оперативного обмена информацией между субъектами государственного финансового контроля;

• удовлетворению потребностей субъектов государственного финансового контроля и контрольно-ревизионных подразделений по подготовке и повышения квалификации кадров.

Необходимость создания целостной и эффективной системы государственного финансового контроля объективно обусловлена требованиями времени, поскольку сегодня практически отсутствуют единые нормативно-правовые и методологические основы его осуществления, правовые механизмы взаимодействия и четкое разграничение функций и полномочий контролирующих органов относительно предупреждения, выявления и устранения финансовых нарушений¹.

И наконец, назрел тот момент, когда необходимо разработать и принять закон «О государственном финансовом контроле», в котором были бы предусмотрены:

1. Общие положения. Раздел должен содержать четкое определение государственно-финансового контроля, обоснование потребности его существования, виды, формы основные методы его осуществления.

2. Объекты государственного финансового контроля. В разделе должны определяться объекты контроля в разрезе групп.

3. Органы государственного финансового контроля, их полномочия и сферы деятельности. Здесь четко устанавливается статус Счетной палаты, организаций и учреждений, содержащихся за счет средств Государственного бюджета России, местных бюджетов, государственных и целевых фондов, а также государственных (казенных) хозяйственных организаций, акционерных и частных предприятий.

4. Основные задачи государственного финансового контроля. Детализируются общие задания в разрезе контролирующих органов.

5. Права и обязанности работников органов государственного финансового контроля. Очерчиваются полномочия, права и обязанности работников контролирующих служб во время осуществления ими контрольных функций, независимость их от вмешательства органов власти, государственная защита и гарантии в случае противоправных действий.

6. Координация деятельности и взаимодействие контролирующих органов. В разделе приводится механизм координации и согласования планов работы, общих действий и тому подобное. Целесообразно предусмотреть создание Координационного совета под председательством Председателя Счетной палаты и Апелляционной комиссии при ней.

7. Организация и осуществление государственного финансового контроля. Текст раздела должен раскрыть содержание основных принципов контроля: обязательная периодичность ревизий, полнота и цельность проверок, объективность, возмещение убытков, ответственность виновных служебных лиц за допущенные нарушения. Кроме того, необходимо уделить внимание планированию контрольно-ревизионной работы, организации ревизий и проверок, тематике и программам ревизий, формированию ревизионных групп, привлечению специалистов, экспертов и тому подобное. В этом же разделе целесообразно выделить подразды:

а) бюджетный контроль, в котором определить основные задачи и требования к такому контролю, раскрыть специфику проведения ревизий и проверок выполнения доходной части и использования средств Государственного бюджета России, ревизий составления и выполнения местных бюджетов, ревизий использования бюджетных средств и деятельности бюджетных учреждений. Особенное внимание уделяется эффективности использования бюджетных средств;

б) контроль в сфере материального производства, в котором раскрывается специфика проведения ревизий и проверок на предприятиях и хозяйственных организациях разных отраслей экономики;

в) ревизии сохранения материальных ценностей и средств, с регулированием специфических вопросов назначения и проведения отмеченных ревизий, основные методы и приемы во время осуществления такого контроля;

г) оформление материалов ревизий и проверок, с определением требований по документированию установленных фактов незаконных действий, разворовываний и нарушений в использовании государственной собственности и средств, а также оформление материалов ревизий и проверок. Устанавливается порядок подписания актов ревизий и справок по результатам проверок¹.

8. Реализация материалов ревизий и проверок. Определяются основные требования и порядок реализации материалов ревизий и проверок органами финансового контроля, а также требования к руководителям центральных органов исполнительной власти, всех других учреждений и организаций относительно необходимого, своевременного и полного реагирования на предписания и предложения контролирующих органов. Надо предусмотреть также систему и порядок реализации материалов контрольных мероприятий, обязанности органов исполнительной власти, правоохранительных органов относительно принятия соответствующих решений и мероприятий по устранению нарушений и возмещению убытков. Дать право контролирующим органам привлекать руководящих работников подконтрольных организаций к материальной ответственности и освобождать от занимаемых должностей.

9. Обжалование действий органов государственного финансового контроля, материалов и выводов по результатам ревизий и проверок. Устанавливается порядок обжалования действий контролирующих органов.

10. Ответственность органов государственного финансового контроля и их работников. Определяется ответственность за незаконные действия, необъективность, допущенную во время проведения ревизий и проверок, а также за другие необоснованные действия, повлекшие причинение любого ущерба, в том числе и морального, для подконтрольных объектов и их работников.

11. Требования по квалификации работников контролирующих органов. Устанавливается обязательность высшего экономического образования для всех работников контролирующих органов и повышение их квалификации один раз в три года. Вводится изучение студентами высших учебных заведений экономического профиля учебного курса «Государственный аудит».

12. Условия материального и бытового обеспечения работников органов государственного финансового контроля.

Отсутствует надлежащий контроль за доходами Государственного и местного бюджетов. То, что он возложен исключительно на Министерство финансов, неправомерно – эта служба следит за правильностью расчетов, уплатой налогов и взимает их в случае несвоевременной уплаты. Но экономическую сторону деятельности налогоплательщика Министерство финансов должным образом не отслеживает, поскольку оно имеет другие задачи и функции. На это неоднократно обращали внимание специалисты Счетной палаты России, эксперты Мирового банка. По существу произошла монополизация отдельных сфер государственного финансового контроля при отсутствии прозрачной для общества контрольной процедуры¹.

Законодательство России о Счетной палате в целом отвечает Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, хотя некоторые ее положения не нашли своего отражения в законах. «Вне игры» остается государственный аудит, хотя необходимость его осуществления подтверждает статистика, упрямо свидетельствующая, что большое количество предприятий в России якобы остаются убыточными.

Особой проблемой государственного финансового контроля остается контроль за использованием государственной и коммунальной собственности и финансов предприятий, функционирующих на основе этой собственности.

Государственный аудит использования данной собственности сегодня не осуществляет ни Счетная палата, ни иные финансовые органы. Такой анализ могут осуществлять аудиторские фирмы, но их услуги очень дорого стоят, а отчеты об аудите имеют конфиденциальный характер, поэтому без внесения соответствующих изменений в законодательство они не могут подаваться Министерству финансов, Правительству или Государственной Думе РФ.

В настоящее время в России отсутствует целостная система органов государственного финансового контроля и аудита. В то же время законодательное право на осуществление контрольных, контрольно-ревизионных, наблюдательных и фискальных действий относительно бюджетных средств имеет ряд государственных органов, функционирующих отделенно, без формирования целостной системы контроля. Их деятельность регламентируется отдельными специальными законами и нормативно-правовыми актами. При этом в деятельности отмеченных органов случаются дублирование функций и полномочий¹.

В настоящее время назрела потребность в том, чтобы за Счетной палатой нормативно закрепить ряд дополнительных функций:

1. оценка рисков и угроз финансовой и экономической безопасности России;

2. предыдущий анализ и последующий контроль государственных программ обеспечения финансовой и экономической безопасности России;

3. финансовый мониторинг (в рамках борьбы с «отмыванием» «грязных» денег);

4. предпродажный аудит важных стратегических объектов государственной собственности;

5. вывод на право Правительства РФ выделять средства государственного бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность государства их пакетов акций;

6. методическое руководство, в т.ч. участие во внедрении международных стандартов в практику государственного финансового контроля;

7. введение методик проведения контролирующих мероприятий и критериев обобщения их результатов на базе стандартов INTOSAI;

8. обеспечение международного обмена опытом в рамках профессионального сообщества государственных аудиторов, контроль мер, которые могут иметь финансовые последствия.

Перспективным направлением в деятельности Счетной палаты может стать анализ эффективности подходов к интеллектуальной собственности (поскольку в результате недооценки этих вопросов теряются значительные государственные средства).

Следует активнее привлекать Счетную палату к финансовой экспертизе проектов законов, связанных с госбюджетом и внебюджетными государственными фондами (учреждениями), международных договоров, к которым присоединяется Россия.

Выполнение предложенных мер, несомненно, даст возможность создать целостную и эффективную систему государственного финансового контроля, улучшить бюджетную дисциплину, свести к минимуму злоупотребления в бюджетной сфере и использовании государственного имущества, усовершенствовать управление государственными финансами и достичь стандартов демократических стран по обеспечению прозрачности этого процесса.