Глава 2 Анализ проблем государственного финансового контроля на современном этапе

2.1. Актуальные проблемы государственного финансового контроля в России

Сегодня в России продолжает оставаться нерешенной проблема создания целостной системы государственного финансового контроля. Имеют место неопределенность правового поля деятельности государственных контролирующих органов, дублирование функций и полномочий, параллелизм в работе, отсутствие согласованного взаимодействия и специализации при проведении проверок и выполнении возложенных полномочий.

Следует подчеркнуть, что в обществе, построенном на демократических принципах, в частности, на принципе разделения властей, деятельность государственного финансового контроля охватывает не только потребности органов исполнительной власти в финансовом контроле, но и потребности контроля общества за деятельностью самой исполнительной власти, прежде всего в материально-финансовой сфере.

Касаясь вопроса определения проблем в методологии и организации государственного финансового контроля, стоит заметить, что в настоящее время этот общественный институт практически не выполняет свою основную предупредительно-профилактическую функцию, выступая, как правило, лишь регистратором нарушений.

Общеизвестно, что система действенного государственного финансового контроля должна состоять из двух независимых, но одинаково важных частей: внутреннего государственного финансового контроля и независимого – внешнего. Реализуя свои властные полномочия, правительство, через свои контролирующие органы, должно обеспечить преварительный, текущий и последующий государственный финансовый контроль. К компетенции Правительства РФ также относится разработка и исполнение государственного бюджета, осуществления единой политики в сфере финансов, денег и кредита. Такой контроль, по своей природе, является внутренним контролем, потому что он относится к конституционным обязанностям правительства. Он является составляющей процесса выполнения функций управления, возложенных на правительство как высший орган исполнительной власти и связанных с исполнением законов России в сфере публичных финансов. Внутренний контроль осуществляется через правительственные органы, наделенные правом финансового контроля, такие как Министерство финансов, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и другие структуры¹.

Зато, внешний – независимый государственный финансовый контроль в большинстве стран мира осуществляют независимые органы, отделенные от правительства. В Росси такой контроль должна осуществлять Счетная палата РФ. По своей природе такой контроль является внешним, то есть независимым от непосредственного управления публичными финансовыми ресурсами и их контроля со стороны Правительства РФ. Счетная палата информирует о результатах своей работы Парламент, Президента, Правительство РФ, а через средства массовой информации – все общество. Главное назначение внешнего финансового контроля – формирование объективного представления о состоянии системы государственных финансов и его донесение до гражданского общества. Принимая во внимание такое обстоятельство, все попытки искусственного объединения внутреннего и внешнего государственного финансового контроля или субподчинения, на наш взгляд, вредны и объясняются непониманием сущности вопроса.

Одним из факторов низкой действенности и, в то же время, нерешенной проблемой системы государственного финансового контроля в России является сужение области его применения. Так, в современных условиях государственный финансовый контроль, как правительственный, так и парламентский, практически не касается вопросов формирования доходов государственного или местных бюджетов России. Главной причиной такой ситуации, на наш взгляд, является поверхностное понимание сущности государственного контроля, который часто сводится к проверке правильности использования средств бюджета. Переложение этого контроля на налоговую службу неправомерно, ведь ее основное назначение – это администрирование налогов и сборов, а именно контроль за правильностью расчетов, уплатой налогов и их взысканием в случае несвоевременной уплаты. В то же время, экономическую сторону деятельности плательщика налога налоговая служба не отслеживает и, вообще, отслеживать не может, ведь это не предусмотрено ее задачами и функциями.

Таким образом, в системе управления нашего государства практически полностью отсутствует функция надлежащего контроля и аудита доходной части бюджетов России. Отсутствие такого аудита порождает дефицит необходимых профессиональных предложений относительно реальных источников наполнения бюджетов, расширения их финансовой базы и улучшения финансового состояния предприятий. По нашему мнению, данная проблема является одной из наиболее актуальных в современных условиях, ведь такой контроль и аудит не осуществляет ни один контролирующий орган в России.

Не менее актуальными являются проблемы организационного характера и правовой необустроенности работы органов, осуществляющих финансовый контроль. К важнейшим проблемным вопросам этой группы, на наш взгляд, принадлежат:

1. в современных условиях можно говорить об отсутствии в России совершенной законодательной базы функционирования органов государственного финансового контроля. Правовое поле насчитывает более 170 законов и других нормативно-правовых актов, в которых так или иначе регламентируется контрольная деятельность. Однако эти нормативные акты часто не только не разъясняют и не упрощают взаимоотношения между контролирующими органами и объектами контроля (в чем их прямое назначение), а наоборот – вносят элементы искусственного усложнения, дезорганизации и путаницы. К тому же, они охватывают не все отрасли деятельности, значительная часть экономики остается вообще вне контроля со стороны государственных органов власти, что угрожает экономической безопасности России;

2. отсутствие надлежащей координации и единой информационной базы существующих органов государственного финансового контроля. Контрольными полномочиями в настоящее время наделены такие органы, как Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, контрольные подразделения министерств и ведомств, государственных целевых и внебюджетных фондов, другие государственные органы в соответствии с действующим законодательством. Не менее важная роль в осуществлении финансового контроля отводится государственным контролирующим органам и на региональном и местном уровнях, однако на практике они действуют, как и центральные органы, крайне неэффективно, а то и с нарушением нормативных актов. Добавим, что среди отмеченных контролирующих органов не только нет скоординированной и взаимосогласованной работы, но и нередко имеет место дублирование функций, создание препятствий нормальной контрольной деятельности и т. п.¹

Несмотря на разветвленную систему контролирующих органов, практически нормой жизни становятся нарушения действующего законодательства, нецелевое расходование средств, расточительность и разворовывание государственных средств. Из-за отсутствия координации деятельности и взаимодействия между разными контролирующими органами практически не происходит устранения причин, порождающих и формирующих среду для нарушений действующего законодательства. Между контролирующими органами до сих пор фактически нет обмена информацией относительно методов выявления нарушений и установленных способов разворовывания государственных средств и государственного имущества. Как следствие, рост количества проверок не сопровождается снижением уровня выявленных правонарушений, виновные в этих действиях практически не несут ответственности;

3. одной из основных причин недостаточной эффективности внутреннего государственного финансового контроля является отсутствие гарантий независимости (в смысле самостоятельности, принципиальности принятых решений) контролирующих органов (особенно на региональном уровне), ведь в настоящее время сохраняется их подконтрольность исполнительной власти, деятельность которой они проверяют. Эта проблема углубляется и из-за низкого уровня материального обеспечения работников контролирующих органов, нередко отсутствие надлежащих условий для их деятельности;

4. Счетная палата как орган внешнего финансового контроля в России до сих пор на законодательном уровне не имеет статуса Высшего органа государственного финансового контроля, а, следовательно, и необходимых полномочий, организационно-координирующей функции, разветвленной региональной системы и полноценных гарантий независимости. Следует признать, что вопрос организации внешнего независимого государственного финансового контроля недостаточно разработан в теоретическом и методологическом плане, далекой от совершенства является правовая база, регулирующая вопрос его функционирования. На наш взгляд, в этом вопросе следует руководствоваться нормами и принципами, закрепленными для независимых органов финансового контроля Лимской Декларацией 1977 года, принятой IX Конгрессом INTOSAI. К этим принципам относятся: институционная и финансовая независимость высшего органа финансового контроля; персональная независимость аудиторов-контролеров институций; личная ответственность за программу проверок; достаточность полномочий на получение информации; право на принятие мер¹.

Институционная и финансовая независимость высшего органа финансового контроля закрепляется конституционно, а в реализации личной независимости аудиторов-контролеров важную роль играет механизм приобретения членства в Счетной палате. С целью гарантирования независимости руководства высшего органа финансового контроля процедура назначения и освобождения руководителя и членов этой структуры прописана законодательно и отнесена к компетенции законодательного органа власти.

Независимость высшего органа финансового контроля от законодательной и исполнительной власти, в первую очередь, связана с процедурой выбора тематики и практической реализацией финансовых проверок. Необходимым условием для действенной работы высшего независимого органа финансового контроля является также законодательно закрепленное право на получение информации. Уважение к этой структуре обеспечивается, как минимум, возможностью доступа к компетентным органам, которые должны принимать соответствующие меры к нарушителям;

3. проблема определения приоритетности того или иного контрольного органа надумана и, в первую очередь, возникает из-за отсутствия четкого распределения задач, полномочий и функций, их дублирования. Вместе с тем, в финансовой науке и практике общепринято разделять контроль на три главных формы: предварительный, текущий и последующий. Взяв этот критерий за основу разработки вышеупомянутой концепции, мы будем иметь четкую структуризацию системы органов финансового контроля, ведь абсолютное большинство контролирующих ведомств имеют свои достаточно специфические задачи, четко определенную сферу деятельности и работают по первым двум формами контроля. Главная проблема возникает при организации дальнейшего контроля, в распределении задач и полномочий между Счетной палатой и ведомственным контролем;

4. контрольные мероприятия, как правило, до сих пор проводятся по формам и методам, не отвечающим современным требованиям. Несовершенными также являются методики осуществления контрольно-ревизионных, контрольно-аналитических и экспертных мероприятий. Разработанные Счетной палатой и внедренные в практику методики организации и осуществления аудита эффективности требуют научно-методической доработки и разработки унифицированного нормативно-правового обеспечения. В практической деятельности контролирующих органов недостает использования современных информационных технологий, применения автоматизированных рабочих мест государственных аудиторов, целевых программных комплексов;

5. в настоящее время не налажено эффективное сотрудничество органов государственного финансового контроля с правоохранительными и судебными органами с целью максимального обеспечения возмещения нарушителями нанесенного государству ущерба, возобновления использованных не по целевому назначению государственных финансовых ресурсов и привлечения к ответственности виновных лиц. Это сотрудничество регламентируется лишь подзаконными актами¹.

Учитывая вышеизложенное, можно констатировать, что в России сложилась достаточно негативная ситуация, когда, с одной стороны, имеется значительное количество контролирующих органов, а из другой – в их деятельности нет системности и результативности, что провоцирует рост количества и масштабности финансовых правонарушений и злоупотреблений. В такой ситуации логично возникает потребность поиска путей решения этих проблем, один из которых мы видим в разработке закона «О единой системе государственного финансового контроля». В этом документе должно быть предусмотрено создание системы внутреннего контроля исполнительной власти и внешнего контроля всех субъектов финансовой системы государства. В законе также должны быть закреплены положения относительно принципов создания и функционирования действенной и четко структурированной единой системы государственного финансового контроля, обоснование стратегии ее развития, формирование методологических и методических основ работы ее Высшего органа, внедрение форм и методов контроля, направленных на повышение эффективности использования государственных ресурсов.

С учетом вышеприведенных проблемных вопросов сегодня крайне важным стало переосмысление философии финансового контроля, приведение его в соответствие с современными запросами управления экономическими процессами и предоставление реального статуса на разных иерархических уровнях. Следует иметь в виду, что с развитием рыночных отношений и демократизацией общественно-экономических отношений функциональная роль финансового контроля не только не снижается, а наоборот – приобретает новое содержание и новое качество.

Принимая во внимание эти обстоятельства, важной задачей реформирования системы государственного финансового контроля должно стать усиление функции государственного внутреннего контролера за счет развития контролирующих подразделений внутри главных распорядителей бюджетных средств, а также распространения на государственные органы финансового контроля полномочий по разработке стандартов и обеспечение надзора за состоянием внутреннего финансового контроля.