1.2. Организационно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации

С правовой точки зрения в настоящее время система внешнего финансового контроля определена ст. 101–103 Конституции РФ – в части определения целей создания и задач Счетной палаты РФ. Состав и порядок деятельности палаты регулируются Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации».

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики¹.

Действует и Указ № 1095. Ряд вопросов регулирует Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), определяя органы ГФК, участвующие в бюджетном процессе, и их полномочия².

Также правовую основу ГФК Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Перечисленные нормативные акты являются сегодня правовой основой системы ГФК. Конечно, существуют многочисленные ведомственные нормативные акты, приказы, инструкции, методические указания и т. п.

Нужно отметить, что Бюджетный кодекс, в совокупности со ст. 101–103 Конституции РФ, определяет систему государственного аудита, контрольную деятельность Счетной палаты и контрольно-счетных органов уполномоченных субъектов. Через развитие положений основного нормативно-правового акта страны и БК РФ формируется нормативно-правовая база, регулирующая целостную систему государственного контроля в стране.

Законодательство о государственном аудите (контроле) формируется вокруг Федерального закона о Счетной палате РФ, которым регулируются отношения, возникающие при осуществлении Счетной палатой РФ внешнего аудита формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетаов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции этого постоянно действующего высшего органа. В законе определяются задачи, функции, полномочия и организация деятельности Счетной палаты.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ, основой правовой системы внешнего государственного (муниципального) финансового аудита являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ, другие законы, а также международно-правовые принципы независимого контроля¹.

Внешний финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти является важным фактором защиты общества, поскольку помогает обеспечить ее ответственность перед обществом.

В России органом внешнего государственного финансового контроля является Счетная палата, созданная и действующая от имени Государственной Думы России. Контроль является неотъемлемой составляющей управления государственными финансами, обеспечивающей ответственный и подотчетный характер этого управления.

Для демократического общества важны все звенья организации государственного финансового контроля, как внешнего и внутреннего.

Перечень задач, которые решают органы государственного финансового контроля, весьма разнообразен. Это обстоятельство предопределяет определение места, роли, задач и функций органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным Конституцией и законодательством России разграничением компетенции законодательной и исполнительной власти.

В соответствии со своими задачами и функциями, Коллегия Счетной палаты направляет свою деятельность на решение главных вопросов:

• обеспечение системного контроля по всем направлениям использования государственных средств, в том числе и в регионах;

• исследование общегосударственных вопросов и проблемных вопросов развития регионов;

• применение разных форм и методов проведения аудита, в частности, аудита эффективности, финансового аудита, аудита соответствия, аудита причинно-следственных связей выявленных нарушений;

• осуществление системного контроля за выполнением национальных, государственных и комплексных программ;

• осуществление аналитической деятельности, оценка эффективности управления объектами аудитов, обоснованности принятия управленческих решений;

• систематизация и анализ выявленных нарушений главными распорядителями бюджетных средств и подготовка соответствующих рекомендаций и предложений;

• выполнение международных обязательств Счетной палаты как независимого внешнего аудитора, деятельность в структуре Международной и Европейской организаций высших органов финансового контроля;

• обеспечение гласности и прозрачности в деятельности Счетной палаты;

• развитие современных информационных технологий в обеспечении финансового контроля¹.

На постоянном контроле находятся вопросы реагирования органов государственной власти на выводы и предложения Счетной палаты по результатам контрольных и аналитических мероприятий, рассмотрение Государственной Думой России, ее комитетами, результатов контрольно-аналитической деятельности Счетной палаты и законодательных предложений по вопросам государственного бюджета и финансов России, учет Правительством рекомендаций Счетной палаты при подготовке законопроектов и нормативных актов.

Основным международным нормативным документом в сфере государственного финансового контроля является Декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая в октябре 1977 года на IX конгрессе INTOSAI – международной организации высших органов финансового контроля, действующей под эгидой ООН и объединяющей независимые государственные органы финансового контроля 174 стран мира, – в городе Лима (Лимская декларация). В декларации идет речь не о разработке новых направлений контроля, а о компиляции и систематизации общепринятых основных принципов контроля за государственными финансами. Она представляет собой базовый, принципиальный документ, учитывающий разные системы финансового контроля (а именно: монократичную и коллегиальную), разное понимание места финансового контроля в системе государственных функций и ветвей власти, а также разные уровни развития, которых финансовый контроль достиг в отдельных регионах. Хотя Лимская декларация, с точки зрения международного права, не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать ее влияние на развитие высших органов финансового контроля в отдельных странах¹.

Принципы финансового контроля, зафиксированные в Лимской декларации, являются руководящими принципами контроля. Это, в частности, такие принципы:

• независимость финансового контроля как неотъемлемого атрибута демократии и обязательного элемента управления финансовыми ресурсами;

• законодательное закрепление независимости органов финансового контроля;

• необходимость осуществления преварительного контроля и контроля по фактическим результатам;

• наличие внутреннего и внешнего контроля как обязательного условия существования финансового контроля;

• гласность и открытость органов контроля с обязательным требованием соблюдения коммерческой или иной тайны, защищаемой законом.

В Лимской декларации отмечается, что контроль государственных финансов не является самоцелью, он выступает в качестве обязательного элемента регуляторной системы, цель которой заключается в своевременном выявлении отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности, целесообразности и экономности управления финансовыми ресурсами, что позволило бы в каждом конкретном случае внести соответствующие коррективы, усилить ответственность уполномоченных лиц, получить возмещение убытков и помешать или, по крайней мере, усложнить повторение выявленных нарушений в будущем.