1.3. Роль финансового контроля в системе управления государственными финансами

Функционирование бюджетной системы любой страны, учитывая ограниченность финансовых ресурсов, направленных на реализацию социальных программ, требует повышения эффективности государственного финансового контроля. Рыночные условия повлекли за собой усложнение финансовых аспектов деятельности государства, потому что для удовлетворения общественных потребностей активно привлекаются коммерческие структуры, для обслуживания государственных средств используются инфраструктуры банков и других финансово-кредитных учреждений, государство выступило на рынке как владелец имущества и производитель товаров и услуг. Кроме того, многочисленные факты бесхозяйственной деятельности, превращение богатства государственного в богатство частное, создание условий ведения хозяйства с загодя установленной целью – банкротства бюджетного предприятия, существование схем незаконного оборота государственных средств для уклонения от уплаты налогов в бюджет, доказывают необходимость введения новых методов исследования целевого использования бюджетных средств¹.

Государственный финансовый контроль – одна из важнейших функций государственного управления, призванная обнаруживать отклонение от установленных норм, целесообразность и эффективность управления финансовыми ресурсами и другой государственной собственностью, оценивать их влияние на хозяйственную деятельность, определять причины их появления и давать рекомендации органам государственного управления.

В системе управления общественными финансами контрольная функция является наиболее значимой в процессе формирования доходов бюджетов и процессов использования бюджетных средств. Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предусматривает:

• организацию и контроль своевременности выполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевым назначениям;

• определение целесообразности расходов и использования государственной собственности;

• оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов.

Таким образом, эффективность выполнения бюджета является важным показателем качества расходования государственных средств.

Современные финансовые отношения требуют высокопрофессионального управления со стороны государственных и местных органов власти, которые должны обеспечивать эффективное, результативное и прозрачное управление государственными финансами. При таких условиях необходим эффективный финансовый контроль как важное звено системы управления национальной экономикой.

Впрочем, развитие рыночных отношений ставит перед теорией и практикой финансового контроля новые задачи. Так, существует потребность в уточнении концептуальных основ формирования и развития финансового контроля, его организации, осмыслении того, как функционируют его органы, проработке новейших методологий и опыта осуществления контрольных мероприятий.

Очевидным является то, что сегодня аудит эффективности является перспективным видом контроля как в сфере предпринимательства, так и в системе государственного финансового контроля, потому что любой владелец имущества, то ли государство или частный инвестор, нуждается в объективной информации относительно того, насколько эффективно осуществляется управление его активами. Аудит эффективности возник в 60-ые годы прошлого века как финансовый контроль результативности использования бюджетных средств и сегодня активно применяется в системе государственного финансового контроля зарубежных стран.

С его использованием осуществляется внешний государственный контроль над управлением государственными финансами, по итогам проведения которого формируются независимые выводы о степени результативности распоряжения государственными финансовыми ресурсами, эффективности решений, принятых органами исполнительной власти во время выполнения задач, и экономичности использования потраченных на это бюджетных средств. Однако, как свидетельствует мировой опыт, применение аудита эффективности в государственном финансовом контроле способствует повышению ответственности и подотчетности органов исполнительной власти, а также управляемости и «прозрачности» государственного сектора экономики.

В настоящее время следует отметить, что на этапе развития рыночной экономики имеет место чрезмерное влияние на систему финансового контроля, с одной стороны, рынка и его рычагов, а с другой – административной системы управления и конкретного лица (субъекта контроля), что подрывает доверие к государственному управлению. В принципе, это противоречит усилиям, направленным на укрепление государственной власти и организацию эффективного государственного управления. Как следствие – в обществе постепенно развивается предвзятое отношение к государственному финансовому управлению. При таких условиях улучшению имиджа страны в значительной степени может способствовать усиление финансового контроля за социально-экономическими процессами в государстве¹.

Децентрализация экономики в результате экономических реформ привела к ухудшению государственного контроля над многими экономическими процессами, в частности использованием финансовых ресурсов. Зарубежной практикой доказано: децентрализация дает позитивный результат лишь в том случае, если она сопровождается усилением государственного контроля над процессами в бюджетно-финансовой сфере. Именно поэтому следует постоянно анализировать как мировую, так и отечественную практику осуществления финансового контроля в контексте трансформационных процессов в экономике.

Актуальность усиления финансового контроля предопределена также необходимостью противостоять негативным явлениям в экономической сфере. Как показала практика, рост экономических преступлений в конкретных сферах свидетельствует о слабости в них финансового контроля. Начиная с 2000 года, количество выявленных преступлений растет в сфере внешнеэкономической деятельности, в кредитно-финансовой сфере, на рынке товаров и услуг, на банковском и валютном рынках, кроме того, участились случаи взяточничества, коммерческого подкупа.

К сожалению, и до сих пор распространено нецелевое использование государственных финансовых ресурсов, что свидетельствует о недостаточной эффективности существующей системы финансового контроля, в частности внешнего финансового контроля, который не зависит от исполнительной власти и осуществляется посторонним органом, уполномоченным на проведение компетентных действий в сфере проверки состояния соблюдения финансовой дисциплины отдельными участниками финансовых отношений, и в процессе которого участвуют органы как общей, так и специальной компетенции в сфере финансовых отношений.

Важной задачей государственного управления, бесспорно, является наиболее рациональное распределение бюджетных ассигнований, как между программами, так и между ведомствами, которые их осуществляют. Как основной методический инструмент должны использоваться разные модификации «программного анализа». Однако вопросы выявления реальных результатов программ, внесения в их реализацию необходимых корректировок остаются в настоящее время без ответа. Контроль со стороны парламента за законностью расходования финансовых ресурсов не решает проблему, масштабы которой возрастают с увеличением количества доказательств низкой эффективности правительственных программ. Неразработанность соответствующей методологии, недостаточное финансирование аналитических исследований по выполнению программ, низкий «спрос» руководителей на результаты оценки – эти и другие обстоятельства привели к тому, что программная оценка представляет собой хотя и признанную управленческую функцию, продолжает оставаться, по существу, белым пятном для государственного управления¹.

Положение надо менять, поскольку становится очевидной необходимость систематического измерения фактических результатов деятельности правительства. Рост количества правительственных программ, экспериментальный характер многих из них, значительное дублирование функций, автоматическое ежегодное выделение средств бюджета без учета их отдачи – все это требует от органов государственной власти более пристального внимания к оценке программ. В этой ситуации только органы государственного финансового контроля могут нести основную ответственность за проведение исследований реальных расходов и выгод, связанных с выполнением государственных программ. Это требует разработки правовой основы деятельности государственных органов финансового контроля для активизации их деятельности по использованию новых методов оценки правительственных программ.

Проведение анализа и оценки программ требует создания необходимых финансовых и организационных условий в законодательном порядке. Принятые законы должны предусматривать тщательное изучение результатов программ и их эффективность, а также соответствующие средства на проведение аналитически-экспертной оценки (в виде соответствующего процента от объемов общих средств, предусмотренных на выполнение программы).

В целом «институционализация» аналитических методов должна затрагивать исследование программ (и разрабатываемых, и уже осуществленных) на наличие регулятивной основы, регламентирующей порядок проведения аналитических исследований и использования их результатов в управленческих целях. Необходимо будет приложить значительные усилия для организационного усиления аналитических исследований, а именно: создать при министерствах финансово-экономического блока аналитическую службу высокого уровня (то есть, непосредственно подчиненную министру или его заместителю).

Необходимы изменения и в сфере организации аналитических исследований путем увеличения аналитического потенциала законодательной ветви государственной власти. Это нужно делать немедленно, поскольку исполнительные ведомства правительства владеют своеобразной монополией на проведение аналитических исследований (а, следовательно, и на использование их результатов в своих интересах), поскольку парламент просто не имеет соответствующей исследовательской службы. Счетная палата России, которая при определенных условиях (в соответствии с ее статусом) призвана обслуживать потребности законодателей, выполняет преимущественно функции финансового контроля деятельности правительственных министерств и ведомств¹.

Проблемы эффективности расходования государственных средств и осуществления внешнего финансового контроля деятельности исполнительной власти достаточно актуальны для России. Ведь в настоящее время от качества принятых законодательных актов, связанных с расходованием бюджетных средств и использованием государственной собственности, эффективности их использования в практике деятельности исполнительной власти зависит степень достижения поставленных целей социально-экономического развития страны. Поэтому, вполне понятно, что контроль за деятельностью исполнительной власти, связанной с управлением государственными средствами, по результатам которого давались бы оценки эффективности их использования при исполнении бюджетов разных уровней, должен осуществлять независимый орган внешнего государственного финансового контроля, каковым является Счетная палата.

Государственный финансовый контроль осуществляют Государственная Дума, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, другие государственные органы в соответствии с действующим законодательством. Впрочем, ситуация, сложившаяся в стране, требует внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты по предоставлению государственным органам права привлекать к ответственности нарушителей бюджетного процесса.