Глава 3 Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации

3.1. Особенности этапов развития государственного финансового контроля в рф

Современный период трансформации системы контроля государственных финансов в России во многом обусловлен особенностями контрольной системы, которая досталась в наследство от бывшего СССР.

Рассмотрим становление государственного финансового контроля в современной России. Переход от административно-командных механизмов управления к рыночным и связанная с этим крупномасштабная централизация экономики и общественного устройства сузили сферу непосредственного государственного управления экономикой и обусловили переход к опосредованному регулированию экономических процессов.

Переход к рыночным отношениям ослабил существовавшую ранее систему централизованного государственного контроля. Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что интересы государства и общества в целом при децентрализованной экономике могут быть эффективно защищены¹.

Для обеспечения надлежащего контроля со стороны Правительства РФ за формированием государственных доходов и рациональным их использованием были сохранены и даже расширены функции контрольно- ревизионных органов Министерства финансов России.

Федеральным законом № 4-ФЗ от 18 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» был образован орган внешнего государственного финансового контроля в России – Счетная палата Российской Федерации².

С момента заложения основ системы государственного финансового контроля (ГФК) и подписания Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (далее – Указ № 1095) прошло уже более 13 лет. В данном Указе Правительству Российской Федерации поручалось в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проекта Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Министерство финансов РФ готовило законопроект более трех лет, после чего дальнейшая работа по нему прекратилась ввиду признания ее нецелесообразной. 18.07.2001 Указом Президента № 872 пункт Указа № 1095 о подготовке законопроекта был признан утратившим силу.

Деятельность по реформированию системы ГФК возобновилась в июне 2001 г. Президент поручил Правительству России разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля (ЕК ГФК) в Российской Федерации. На данный момент это поручение Президента еще не выполнено.

Процесс приведения нормативно-правовых актов в сфере государственного аудита (контроля) в соответствие с нормами международного права потребовал включения новых понятий в Федеральный закон о Счетной палате и ряд иных нормативно-правовых актов.

В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» указано, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». Следовательно, понятие «внешний государственный аудит» впервые в российской практике получило нормативное закрепление. Более того, в данном законе определяются и некоторые разновидности аудита. Так, законодательно определяется содержание стратегического аудита, заключающегося в проведении Счетной палатой Российской Федерации аудита «реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации» (п. 5 ст. 5)¹.

Тождественность и различия устоявшегося понятия «государственный финансовый контроль» и нового термина «государственный аудит» вызывают немало споров в научном сообществе. Категория «аудит» до принятия ряда нормативно-правовых актов носила исключительно частноправовой характер и использовалась при характеристике разнообразных общественных отношений.

Аудит разделился на несколько видов: проводимый негосударственными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами, но инициированный государством (обязательный аудит); осуществляемый государственными структурами в отношении государственных и негосударственных органов (это деятельность, выходящая за рамки традиционных контрольных мероприятий, направленная в первую очередь на выявление эффективности деятельности субъектов в самых разных сферах публичных отношений).

В 2011 г. с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» российское законодательство в сфере государственного аудита начало претерпевать принципиальные изменения. До вступления в силу данного нормативно-правового акта вопросы деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ не регулировались на федеральном уровне².

В 2013 г. продолжением работы по созданию целостной системы государственного контроля стало принятие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Он был принят взамен действовавшего с 1995 г. Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», заложившего основы государственного аудита, однако переставшего отвечать требованиям институциональных изменений в сфере внешнего финансового контроля.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ был разработан с учетом многолетнего опыта Счетной палаты РФ. Он более детально определил механизмы правового воздействия Счетной палаты РФ на участников финансово-контрольных отношений. Теперь она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита. Этот орган наделен полномочиями по осуществлению контрольных мероприятий за порядком формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами.

Кроме того, принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», в котором Счетная палата РФ названа субъектом парламентского контроля, а также устанавливается, что она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита, подотчетным Федеральному собранию РФ, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным законом и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Наиболее важной целью Федерального закона «О парламентском контроле» упоминается противодействие коррупции. В нем содержатся все механизмы реализации субъектами парламентского контроля полномочий с установлением методологических подходов контроля.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ввел новую редакцию раздела IX БК РФ «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», установившего концептуальный подход в организации бюджетного контроля. Преобразования коснулись организационно-правовых основ осуществления госаудита с учетом антикоррупционных задач.