Глава 1 Теоретико-методологические аспекты государственного финансового контроля

1.1. Содержание государственного финансового контроля

Сегодня мировая практика свидетельствует о том, что эффективный государственный финансовый контроль – это важнейшее условие существования сильного государства и важный фактор государственного строительства. Поэтому закономерно, что процессы укрепления государственности, происходящие в последние годы, объективно связаны с необходимостью повышения роли в этом контексте всех видов финансового контроля, особенно государственного.

Контроль является неотъемлемой частью надстройки общества и обязательным условием для успешного функционирования финансовой системы страны. Опыт зарубежных стран позволяет утверждать, что наличие целостной, эффективной системы государственного финансового контроля является важнейшим условием существования демократического государства¹.

ДФК призван обеспечивать законность и целевую направленность использования государственных финансовых ресурсов; обнаруживать причины нарушений финансовой дисциплины и предотвращать возникновение подобных ситуаций в будущем; требовать возвращения незаконно использованных средств государственного бюджета. Однако на сегодняшний день, в условиях рыночной экономики, когда особое значение приобретает становление гражданского общества, а именно эффективная деятельность государства в интересах его граждан, перед государственным финансовым контролем ставятся и другие, не менее важные, задачи, позволяющие дать объективную оценку экономической ситуации, сложившейся в стране, а именно:

- определение эффективности использования государственных финансовых ресурсов;

• установление законности, целесообразности и экономичности использования государственных финансовых ресурсов на всех этапах;

• выявление скрытых резервов страны;

• формирование достоверной и полной информации о государственных финансовых потоках, финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов и органов государственной власти.

С точки зрения функционального подхода система ДФК является многоуровневой системой управления, обеспечивающей, во-первых, проверку законности и целесообразности формирования, распределения и использования денежных ресурсов с целью обеспечения эффективного функционирования финансовой системы, во-вторых, отслеживание обоснованности и эффективности управленческих решений с целью предупреждения отклонения результатов от нормы и заданных параметров и своевременной выработки мероприятий, направленных на улучшение функционирования экономики в целом, в-третьих, обязательное устранение выявленных нарушений и недопущение их повторения. В. В. Бурцев выделяет необходимые элементы системы ДФК, а именно: организационные структуры (включая их звенья – центры ответственности, статус и порядок взаимосвязей между ними); методологическую основу (определение понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ДФК и тому подобное); нормативно-правовую базу, методическое обеспечение; научно-исследовательскую и учебную базы; кадровое обеспечение; материально-техническое и финансовое обеспечение; информационно-коммуникационную инфраструктуру (информационное обеспечение, систему коммуникаций). К системе ДФК также относят его миссию (цель или главную задачу), а также совокупность принципов, форм, видов, методов, элементов и характера организации, то есть функционально существенные качества государственного финансового контроля. По мнению многолетнего председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина система ДФК в целом состоит из следующих элементов: субъект контроля (кто контролирует); объект контроля (кого контролируют); предмет контроля (что контролируют); принципы контроля; метод контроля; механизм контроля; система контроля¹.

Вообще, учеными выделяется больше принципов ДФК, в частности: профессионализм, экономичность, полнота, гибкость, плановость, непрерывность, научность, полнота охвата объектов, независимость, результативность, объективность и т. п.

Принцип независимости является основным принципом системы внешнего независимого финансового контроля. Независимость органов внешнего финансового контроля должна гарантироваться Конституцией, соответствующими законами и обеспечиваться особым статусом, то есть данные органы должны не входить ни в одну из трех ветвей власти. Как отмечает А. Е. Постников, особенностью конституционного статуса таких органов является то, что они должны осуществлять возложенные на них функции независимо от других органов государственной власти. Закрепление управленческих функций за органом, имеющим самостоятельный правовой статус, позволяет осуществлять их на принципиально иных принципах, на более стабильной основе, исключая воздействие краткосрочных политических факторов, которым более подвержены органы исполнительной власти. Независимость органов государственной власти предусматривает отсутствие субординационных отношений с другими органами государственной власти, недопустимость вмешательства в осуществление их полномочий.

Данный принцип обеспечивает автономность работы высшего органа – возможность самостоятельного выбора методических подходов к организации и проведению контрольных мероприятий, составление и утверждение своих планов работы, определение тематики программ контрольных мероприятий, формы, структуры и содержание отчетности по результатам аудита.

Принцип гласности свидетельствует о том, что результаты внешнего финансового контроля должны быть общедоступными. Это является признаком демократического общества. Гласность обеспечивается предоставлением текущих и итоговых отчетов высшего органа органам государственной власти и публикацией результатов в открытом доступе, с обязательным учетом обеспечения государственной, коммерческой и другой тайны, охраняемой законом. Публиковаться должны не только отчетные материалы по результатам проведенного аудита, но и предпринятые органами государственной власти меры по результатам проверки.

Широкое распространение сообщений органа внешнего финансового контроля и постановлений по результатам его проверок способствует распространению позитивной практики работы с общественными организациями. Сообщения о решениях и действиях органа финансового контроля предоставляются органам власти, причем должностные лица обычно не имеют формальных полномочий накладывать вето на эти публикации, хотя их комментарии могут включаться в сообщение. Отчеты о работе органов внешнего финансового контроля являются общедоступными и публикуются в средствах массовой информации (СМИ) для ознакомления общественности. Нередко эти органы проводят пресс-конференции по материалам своей работы, обсуждают проект годового отчета и его итоговую версию после опубликования отчета.

Гласность играет значительную роль в укреплении позиций и общественного статуса органов внешнего финансового контроля. Нередки случаи, когда сообщения контрольно-счетных органов не воспринимаются должным образом органами исполнительной (а иногда и законодательной) власти, но, будучи опубликованными в СМИ, они имеют на власть особенное влияние. Также СМИ играют большую роль в формировании отношения общества к органу внешнего финансового контроля. Это очень важно, поскольку эффективная работа этих органов невозможна без поддержки общества и избранного им парламента¹.

Принцип специализации является отличительным принципом внутреннего финансового контроля и заключается в необходимости определения четкого круга вопросов, которыми занимается внутренний контроль. В отличие от внешнего, внутренний финансовый контроль предоставляет информацию о законном и целевом характере использования государственных финансовых ресурсов, в то время как круг вопросов внешнего контроля расширен за счет исследования проблем эффективности использования ресурсов всех видов и уровней. В то же время, это не говорит об ограниченности внутреннего контроля, ведь, как широко известно, специализация повышает производительность и улучшает результативность деятельности.

Принцип законности является главным среди общих принципов и отмечает необходимость соблюдения требований нормативно-правовых актов, ведь незаконная деятельность не может реализовываться в интересах общества.

Принцип эффективности заключается в достижении целей государственного финансового контроля при наименьших возможных расходах, как во время проведения самого контроля, так и при влиянии процедуры на общую реализацию проекта.

Также данный принцип предусматривает эффективное взаимодействие совокупности контрольных органов, объектов и технологий контроля в процессе определения состояния объекта государственного управления в соотношении со стратегическими целями, анализ и оценку данных измерения и выработки необходимых корректирующих влияний.

Принцип объективности заключается в непредвзятости при составлении выводов на основе результатов исследования, которые должны быть подтверждены совокупностью доказательств. Все материалы, отражающие реальную финансово-хозяйственную деятельность объекта контроля, должны оцениваться всесторонне и беспристрастно. Субъекты контроля не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность объекта контроля, и должны оценивать его с точки зрения соответствия действующему законодательству. Гарантировать соблюдение данного принципа можно только через использование утвержденных в соответствии с действующим законодательством инструкций.

Принцип превентивности обуславливает необходимость предупреждения нарушений и неэффективного использования национальных ресурсов вместо ограниченных мер, направленных лишь на выявление допущенных ошибок.

Принцип целевой направленности указывает на необходимость четкого понимания целей проведения контрольных мероприятий.

Принцип координации обусловлен необходимостью координирования действий разных органов и структур, в том числе, и контрольных, с целью избежания дублирования и повышения производительности контрольных мероприятий.

Принцип действенности заключается в необходимости не только выявления нарушений и злоупотреблений, но и в проведении конкретных действий и принятии мер с целью наказания виновных и недопущения повторения таких явлений в будущем.

Принцип системности. Государственный финансовый контроль характеризуется сложностью структуры, наличием множественных элементов со сложными взаимосвязями, динамикой поведения всей системы в целом и ее отдельных элементов, существованием иерархических и функциональных подсистем, развивающихся на основе отдельных целей.

Кроме того, данный принцип предусматривает охват всей системы формирования и использования государственных финансовых ресурсов на всей территории страны в соответствии с едиными требованиями, а также вхождение всех государственных контрольных органов в единое информационное пространство. Органы государственного финансового контроля должны иметь право координировать свою деятельность с другими органами и структурами. Эта координация начинается уже на первых этапах стратегического государственного планирования, ведь сам выбор критериев и ключевых показателей развития является принципиальным моментом, так как фактически задает систему координат единого пространства управления ресурсами, технологиями и целями развития¹.

Следовательно, предложенные принципы государственного финансового контроля, а именно: системность, самодостаточность, всеобъемлющий характер позволят в полной мере охватить все его стороны.

Следовательно, процессы укрепления государственности, происходящие в последние годы, объективно связаны с необходимостью повышения роли в этом контексте составляющих государственного финансового контроля, особенно внешнего, поскольку эффективность контроля государственных финансов – важнейшее условие существования сильного государства