2.2. Оценка эффективности государственного финансового контроля

Конечный результат, то есть совокупность объективных последствий финансового контроля – это главный критерий определения его эффективности.

Получение данных о таком результате требует знаний конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действии субъекта контроля, изменений, происходящих под воздействием контроля в управленческой деятельности.

Однако, результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать расходы, сопровождающие его проведение: длительность проверок, количество лиц, которые берут участие в проверках, разного рода затраты (на транспорт, командировку) при выезде на место и тому подобное. Расходы на проведение контроля могут быть больше или меньше и поэтому должны быть сравнены с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и средств тратится на достижение позитивного результата. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность¹.

Таким образом, критерии эффективности финансового контроля – результативность, действенность, экономичность – позволяют говорить о нем лишь в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, частей, из которых состоит полученный позитивный результат, что и дает возможность оценивать качество контроля . Показатели играют двойную роль: с одной стороны, свидетельствуют об уровне работы контрольного органа и являются основной оценкой его работы, а из другой – способствуют выявлению и устранению нарушений у подконтрольного субъекта. Показатели всегда должны содержать количественную оценку работы, проводимую контролирующим органом.

Критерии эффективности финансового контроля имеют большее постоянство, чем показатели. Это закономерно, поскольку показатели более разнообразны, отражают разные задачи конкретных проверок, специфику деятельности органов управления различными отраслями экономики.

Конечно, эффективность контроля не может измеряться лишь количеством проведенных проверок, охваченных контролем объектов, количеством принятых по материалам проверок решений. Преувеличение роли количественных показателей может привести к увлечению контролеманией, формализму, при котором огромное количество проверок не сопровождается фактическим устранением недостатков и нарушений. Вместе с тем, это не значит, что такой показатель вовсе не нужно учитывать, поскольку он свидетельствует о систематичности контроля, загрузки контрольного органа, его активности и инициативности.

Следует отметить, что правильная оценка результатов деятельности контролирующих органов связана с выявлением и учетом таких показателей, которые характеризуют расходы, связанные с осуществлением контроля. Они включают количество проверяющих и количество работников проверяемого органа, готовящих необходимые материалы, потраченное теми и другими время, полноту предоставленных сведений и т. п.

При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в рамках общей эффективности управленческой деятельности их определение все же возможно при использовании таких методологических подходов.

Во-первых, следует четко различать разновидности эффективности финансового контроля. В трудах отдельных исследователей выделяются, во-первых, макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органов государственного финансового контроля¹.

В частности, макроэффективность (в некоторых исследованиях она толкуется как народнохозяйственная эффективность), по их мнению – это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

• социальный эффект;

• организационный эффект;

• экономический эффект.

Тогда как промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля – это соотношение экономических результатов исполнения выявленных во время проверки нарушений (возвращение средств в государственный бюджет, уплата штрафных санкций, возвращение средств на бюджетные счета предприятий и тому подобное) и расходов на содержание органа государственного финансового контроля.

Из вышеприведенного следует, что для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы контролеров, которые должны обнаруживать максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.

Следует отметить, что в этой работе могут быть и соответствующие ограничения, заключающиеся в следующем: объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее качества. В идеале финансовый контроль должен привести к уменьшению нарушений, то есть, в перспективе он должен иметь профилактический характер.

Базируясь на изложенных выше теоретических положениях, можно сформулировать критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты. Критерии, отмеченные выше, это: результативность, действенность, экономичность.

Для оценки как эффективности работы Счетной палаты в целом, так и ее отдельных подразделений предлагаются такие же показатели эффективности финансового контроля.

Критерии результативности сочетают:

• выявленный объем средств, использованных с нарушением законодательства;

• выявленный объем неэффективно использованных средств;

• количество выявленных административных правонарушений и оформленных протоколов на эти правонарушения.

Критерии действенности содержат такие показатели:

• количество выполненных предписаний относительно административных правонарушений согласно оформленным протоколам о правонарушении;

• объемы средств, возвращенных в государственный бюджет и на бюджетные счета организаций;

• количество структурных превращений в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по предложениям Счетной палаты;

• увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по выводам Счетной палаты;

• количество поправок к действующему законодательству;

• количество постановлений Правительства РФ, принятых по выводам Счетной палаты;

• количество решений (приказов, распоряжений, нормативных актов), принятых по выводам Счетной палаты;

• количество уголовных дел, открытых по выводам Счетной палаты.

Критерии экономичности содержат такие показатели:

• объем средств, потраченных на осуществление финансового контроля;

• объем средств, потраченных проверяемым объектом на подготовку материалов для проверяющих;

• отношение полученного экономического эффекта от реализации выводов и предложений Счетной палаты к расходам на содержание Счетной палаты.

Кроме названных критериев и показателей, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельность Счетной палаты как контрольного органа¹.

Такими критериями являются:

1. Критерий интенсивности деятельности, определямый показателями:

• количество контрольных мероприятий (на одного контролера, отдел, Счетную палату);

• объем проверенных средств (одним контролером, отделом, аудиторским направлением, главным контролером);

• количество проверенных объектов (одним департаментом, одним отделом, одним контролером, Счетной палатой).

2. Критерий динамической деятельности, который определяется такими показателями:

• уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества административных предписаний к количеству контрольных мероприятий;

• уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объемов средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;

• уровень жесткости контроля: отношение объема административных нарушений к объему средств, использованных не по целевому назначению;

• уровень действенности протоколов об административных правонарушениях: отношение количества оформленных протоколов об административных правонарушениях к общему объему выполненных предписаний об административных правонарушениях;

• уровень эффективности предписаний: отношение объемов средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений;

• уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к расходам на содержание Счетной палаты (отдельных подразделений).

В экспертно-аналитической деятельности также целесообразно определить критерии и показатели эффективности. Такими критериями и показателями могут быть:

Критерий результативности, который определяется такими показателями:

• количество принятых (Президентом РФ, Государственной Думой, Правительством) для использования в работе подготовленных Счетной палатой экспертиз;

• количество принятых для использования в работе властных структур аналитических материалов Счетной палаты;

• количество инициативных материалов Счетной палаты¹.

Критерий действенности определяется такими показателями:

• количество организационных и структурных изменений в экономике, в отраслях, министерствах и ведомствах по результатам контрольной деятельности Счетной палаты;

• увеличение объемов доходной части бюджета (экономия расходной части), экономия материальных, трудовых, природных ресурсов по результатам контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты. Критерий экономичности целесообразно определять отношением эффекта, полученного от реализации экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, к расходам на содержание ее экспертно-аналитических подразделений.

Критерий интенсивности деятельности, определяется такими показателями:

• количество проведенных экспертиз (каждым сотрудником, структурным подразделением, Счетной палатой в целом);

• уровень результативности экспертно-аналитической работы: отношение принятых властными структурами экспертиз, аналитических материалов Счетной палаты к общему объему их количества;

• уровень эффективности экспертно-аналитической деятельности: отношение экономических результатов, полученных от экспертно-аналитической деятельности, к расходам на содержание Счетной палаты (экспертно-аналитических служб).

Таким образом, предложенные методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля, как управленческой деятельности (функции), так и органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки на разных уровнях управления (от контролера до Счетной палаты в целом), а также оценки деятельности Счетной палаты в динамике.

Осмысление и использование предложенных теоретических и методологических подходов к оценке эффективности государственного финансового контроля позволит существенно повысить ответственность за результативность контроля и повысить уровень эффективности деятельности Счетной палаты и других контролирующих органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

На практике оценка законности целевого направления и эффективного использования государственных средств и государственных финансовых ресурсов осуществляется на основании экономического, финансового и правового анализа деятельности соответствующих организационных структур производственного и непроизводственного профиля, на основании анализа реализации целевых комплексных программ социально-экономического развития страны и целевых бюджетных программ, что осуществляется органами финансового контроля. Соответственно, в основу методических положений для проведения такой оценки должны быть положены цели, предмет, объекты и задачи анализа, а также установление сроков проведения работы и оценка социально-экономических последствий выявленных правонарушений.