§ 3 : La fin des effets de la décision

A – Caducité et désuétude

Si l’acte fixe lui-même la durée de son application, l’arrivée du terme entraine sa disparition. S’il ne fixe pas de durée, il s’appliquera sans limitation. Il n’y a pas en principe d’abrogation par le non usage c'est-à-dire par la désuétude (2006 COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE MONTPELLIER). Il y a une hypothèse dans laquelle on peut observer une disparition des effets pour l’avenir d’une décision administrative. Cette l’hypothèse découle indirectement d’une appréciation juridictionnelle : c’est la déclaration d’illégalité que le juge prononce au terme de l’examen de l’exception d’illégalité d’un AA. A la différence de l’annulation (disparition rétroactive), la déclaration d’illégalité ne supprime pas l’acte. Quel est l’effet d’une déclaration d’illégalité ? Elle interdit au juge dans l’affaire qui lui est soumise de faire application de la norme dont il a constaté l’illégalité. Donc l’effet de cette déclaration est la paralysie de l’AA mais cette paralysie concerne l’affaire donnée au juge. On dit que la déclaration d’illégalité est dotée de l’autorité relative de la chose jugée. Cela signifie qu’elle n’empêche pas par elle-même l’application ultérieure de l’acte en cause dans d’autres circonstances. Donc elle ne vaut pas disparition pour l’avenir. Cependant, les autorités administratives, selon le CE, ne doivent pas appliquer les actes administratifs illégaux. Donc, dans l’arrêt PONARD (1958) le CE déclare que les autorités administratives ne sauraient continuer à appliquer un AA déclaré illégal par un juge. C’est pour cela que certains auteurs considèrent que la déclaration d’illégalité peut être évoquée comme une hypothèse indirecte de disparition pour l’avenir d’une décision. A l’exception de cette hypothèse là, pour mettre fin à un AA un acte expresse qui annule l’acte. Pour procéder à la suppression l’administration dispose de deux instruments : l’abrogation qui ne vaut que pour l’avenir ou le retrait qui est une disparition rétroactive. Les règles complexes expriment deux principes difficilement conciliables : Principe de la légalité et principe de la sécurité juridique et du respect des droits acquis. Ce dernier s’oppose parfois au rétablissement de la légalité.

Il faut distinguer caractère légal/illégal ; caractère individuel/règlementaire ; caractère créateur de droits/non créateur de droits.

B – L’abrogation

Il s’agit de faire disparaitre l’AAU pour l’avenir seulement. Les effets antérieurs de l’acte sont maintenus. Pourquoi l’administration dispose-t-elle de cette faculté ? Il s’agit d’un instrument qui permet à l’administration d’adapter son action à l’évolution des circonstances. Il s’agit donc avant tout d’une faculté, en tous cas à l’origine. L’administration est libre d’abroger un acte règlementaire qui pose une norme général aux effets impersonnels. Cette liberté tient à l’idée, encore une fois, qu’elle peut changer, adapter son action selon les besoins et l’intérêt général. Donc lorsqu’elle décide d’abroger un règlement pour en adopter un autre on considère qu’il n’y a pas de droits acquis au maintien d’un règlement (VANNIER 1961).

A cette faculté, il faut ajouter qu’il y a un tempérament car on a vu que la jurisprudence KPMG (2006) pose que l’administration doit, pour des motifs de sécurité juridique, édicter s’il y a lieu des mesures transitoires (en matière contractuelle pour KPMG mais il y a le même principe pour les AAU dans l’arrêt LACROIX : 2006).

Lorsque l’administration veut abroger des actes non règlementaires, il faut distinguer si celui-ci est créateur ou non de droit. Lorsqu’aucun droit n’est crée, l’abrogation d’une décision individuelle est toujours possible. Dans ce cas, il n’y a pas de difficulté. De la même façon, lorsqu’il s’agit d’une décision individuelle non créatrice de droit, l’administration se trouve même dans l’obligation d’abroger. Pour ce qui est des actes non règlementaires créateurs de droits, on s’intéresse à la question des actes individuels créateurs de droits légaux. Leur abrogation est en principe impossible en raison d’un principe d’intangibilité des effets individuels des AA. Toutefois, cela ne veut pas dire que la situation est immuable mais simplement que pour mettre un terme aux effets de cet acte, il faut respecter des conditions des formes : le parallélisme des formes. En respectant ce principe, par un acte contraire à l’acte qui a été pris toujours dans le respect des conditions prévues par les textes. L’exemple le plus simple est celui de la destitution d’un fonctionnaire : l’administration ne peut pas en décider purement et simplement d’abroger l’arrêté de nomination. C’est pour cela que c’est impossible par ce moyen et le seul moyen de revenir sur cet acte de nomination est d’utiliser la procédure contraire à savoir la révocation (on utilise donc pas l’abrogation mais l’acte contraire). Il s’agit d’un acte qui, lorsqu’il sera mis en œuvre par l’administration, permettra au fonctionnaire de bénéficier de garanties solides pour se défendre dans la mise en œuvre de la procédure.

En matière d’abrogation, il faut aussi savoir qu’elle est devenue une obligation dans certains cas et notamment concernant les règlements illégaux. C’est une évolution jurisprudentielle qui a donné naissance à cette règle. Dans un premier temps, le juge refusait de faire droit à une demande d’abrogation d’un AA qui n’avait pas été attaqué dans les délais du REP. Donc, pour pouvoir néanmoins faire disparaitre cet acte qu’un administré pouvait juger illégal, il devait demander à l’administration de l’abroger. Or, le juge refusait de faire droit à cette demande. Un changement intervient en 1930 (DESPUJOL). Il dit que l’administration a l’obligation d’abroger les actes règlementaires mais dans les seuls cas où l’illégalité découle d’un changement de circonstances de droit ou de fait. L’acte n’était pas illégal à l’origine car si cela avait été le cas, on aurait du faire un REP. La fiction est de dire que l’acte est illégal en raison de l’apparition de circonstances nouvelles. Cela permet de bien différencier les deux modes de contestation des actes : le REP (seulement les illégalités initiales qu’il faut faire sanctionner dans les deux mois à compter de la notification de l’acte) et les illégalités apparues avec les circonstances. Arrêt AL ITALIA où le CE consacre formellement l’existence d’un PGD qui oblige l’administration à faire droit à toute époque, même après l’expiration du délai contentieux, à une demande d’abrogation d’un règlement illégal et ce quelque soit l’origine de cette illégalité. Si l’administration accepte on s’arrête là, si elle refuse d’abroger, alors on peut attaquer la décision de refus par la voie du REP. Si le juge annule la décision de refus alors il admet que la demande était fondée et que le règlement était illégalité et enfin l’administration est tenue de l’abroger. Cette règle consacrée par la jurisprudence a ensuite bénéficier d’une consécration législative d’abord dans la loi du 12 avril 2000 désormais insérée dans une loi de 2007 relative à la simplification du droit. Avec cette obligation désormais posée dans la loi, les fonctions mêmes de l’abrogation sont donc élargies puisqu’elle ne sert plus seulement à l’administration pour adapter son action aux circonstances mais elle sert, comme le retrait, à l’élimination d’actes juridiques illégaux. Elle sert donc le principe de légalité et donc le principe selon lequel l’action de l’administration doit se conformer au droit. Ce qui fait l’efficacité du mécanisme est l’articulation entre les pouvoirs du juge et ceux de l’administration.

Pour les décisions individuelles non créatrices de droit, selon la jurisprudence il n’y a pas d’obligation d’abrogation sauf pour les actes qui sont affectés d’une illégalité à la suite d’un changement de circonstances (ASSOCIATION LES VERTS 1990). Il faut comprendre que les actes concernés sont les décisions illégales non règlementaires n’ayant pas créées de droits.

C – Le retrait

Il s’agit d’une forme de disparition de l’acte qui est rétroactive, qui vaut donc non seulement pour l’avenir mais également pour le passé. Il s’agit d’un effet comparable à celui de l’annulation juridictionnelle : l’acte est réputé n’avoir jamais existé. C’est l’administration qui procède à cette annulation. On parle donc de retrait pour désigner cette forme d’annulation non contentieuse. On anéanti l’acte dès la date de sa signature. On fait disparaitre un acte qui a produit des effets dans le passé et la difficulté va porter sur les actes qui ont créé des droits. Le retrait est impossible quand l’acte est légal. Même illégal un acte peut créer des droits. La difficulté va consister à concilier le principe de légalité et le principe de sécurité juridique. Pour les actes explicites, sous réserve de dispositions législatives contraires, et hors le cas d’une demande du bénéficiaire la règle posée par le juge administratif est la suivante : l’administration ne peut retirer une décision explicite créatrice de droit si elle est illégale que dans le délai de quatre mois suivant la signature de l’acte (2001 TERNON). Lorsque l’on a un acte individuel créateur de droit illégal et implicite c’est l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 qui autorise le retrait pour illégalité dans un délai de deux mois et pendant la durée d’une instance si un recours a été formé (2006 MADAME CAVALLO). Pour les actes qui ne sont pas créateurs de droits et qui sont illégaux, il n’y a aucun problème, le retrait est possible à tout moment.

D – L’annulation juridictionnelle et la modulation des effets

Il s’agit de la décision par laquelle le juge annule un acte en raison de son illégalité aux règles supérieures auxquelles il doit se conformer. Cette annulation est rétroactive : l’acte est anéanti et est censé n’avoir jamais existé. Or, depuis 2004, ASSOCATION AC !, le CE a admis que les effets de l’annulation d’un AAU pouvait faire l’objet d’une modulation dans le temps. Encore une fois, pour préserver les droits qui sont nés des actes qui ont existé à un moment donné. Ainsi, le juge administratif se reconnait compétent pour préserver une partie des effets déjà produits par un acte. Une partie des effets de l’acte peut être maintenue et d’autres effets seront annulés.

SECTION 2 : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

C’est un domaine en constante évolution notamment du fait de la vie économique et de la construction européenne. La spécificité des contrats administratifs demeure même si elle n’est pas prise en compte de la même façon en droit national ou communautaire.

On dit du contrat qu’il est un acte de volonté qui produit des effets de droits entre ceux qui participent à sa création. Le contrat à la différence de l’AAU, le contrat ne s’applique qu’à ceux qui l’ont voulu. C’est pour cette raison que dès lors qu’un élément du contrat a des effets sur des tiers, cet élément est considéré comme règlementaire. Par exemple, on parle de clauses règlementaires d’un contrat et elles peuvent faire l’objet de recours en annulation.

Le contrat se définit en droit public a priori comme le contrat de droit privé mais ce qui distingue le rapport juridique établi dans le contrat administratif est que dans ce contrat il y a un élément que le contrat privé ne comporte pas : l’intérêt général. Les contrats administratifs visent, comme tous les autres moyens d’actions, l’intérêt général. Dans tous les cas, lorsqu’il y a un contrat, l’administration fait faire à un tiers ce qu’elle ne veut ou ne peut faire elle-même. L’administration ou la personne publique ne se défait pas de sa qualité de personne publique. Les rapports entre l’administration et ses cocontractants sont des rapports inégaux, déséquilibrés. L’administration ne défait pas de ses prérogatives de puissance publique. C’est parce qu’elle les met en œuvre que ces contrats-là échappent à la compétence du juge judiciaire. L’administration a un pouvoir sur son cocontractant. Pourquoi des personnes contractent avec l’administration si les rapports sont tellement déséquilibrés ? La finalité, l’intérêt général, justifie des prérogatives particulières et la contrainte mais le déséquilibre est compensé par un ensemble de règles qui viennent protéger les personnes qui contractent avec l’administration. Toutes les activités de l’administration ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un contrat, il existe des domaines pour lesquels le recours au contrat est interdit : l’administration ne peut contractualiser les missions régaliennes ou de souveraineté. Bien entendu, ce qui est régalien peut varier selon les pays ou les époques.

Tous les contrats de l’administration ne sont pas des contrats administratifs car l’administration peut aussi se comporter comme une personne privée.

Sous Section 1 : Les critères du contrat administratif