Chapitre 2 : les actes juridiques produits par l’administration

SECTION PRELIMINAIRE : ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL ET CONTRAT ADMINISTRATIF, PRESENTATION GENERALE

On ne peut pas à partir de la notion d’acte administratif savoir quelle va être la règle de droit administratif applicable à l’acte et même si le juge administratif est compétent. La famille des actes administratifs comprend de multiples catégories et il est souvent nécessaire de combiner plusieurs critères pour pouvoir identifier les actes administratifs et en tirer les conséquences juridiques.

Précisions terminologiques : dans le langage juridique courant, on entend dans un sens strict par acte administratif l’une des catégories des actes administratifs à savoir les actes administratifs unilatéraux en tant qu’ils sont distincts des actes administratifs contractuels. Autrement dit, on réserve dans le langage courant l’expression ‘acte administratif’ aux actes administratifs unilatéraux pour les distinguer des contrats administratifs. Ainsi, il faut en déduire qu’au sens large, l’expression ‘acte administratif’ désigne autant les actes contractuels que les actes non contractuels. La distinction entre ces deux types d’actes est essentielle car ils ne sont pas soumis au même régime juridique. Enfin, dans un sens très étroit, l’appellation ‘acte administratif’ est parfois utilisée pour ne désigner que certains actes unilatéraux à savoir les actes administratifs décisoires ou exécutoires.

SECTION 1 : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Sous Section 1 : L’identification de l’acte administratif unilatéral

§ 1 : Le caractère administratif de l’acte

A – Le critère organique

Est-ce que l’acte administratif est l’acte d’une autorité publique ? Avant tout, qu’est-ce qu’une autorité publique ? Pour l’Etat, le pouvoir exécutif ; pour les collectivités on a leurs administrations et notamment les assemblées délibérantes… Est-ce que toutes les autorités publiques peuvent-être considérées comme des autorités administratives ? Non. On a par exemple le Parlement : il vote les lois, ces dernières peuvent avoir trait à l’administration et il contrôle le gouvernement mais n’intervient qu’indirectement dans l’administration donc en lui-même il n’est pas un organe administratif. Récemment, le Conseil d'Etat s’est prononcé sur le cas d’un acte par lequel le Président de l’assemblée nationale rend public le rapport d’une commission parlementaire. Le Conseil d'Etat a considéré que cet acte est indissociable de la fonction parlementaire de contrôle et les rapports élaborés par les commissions au sein des assemblées sont donc parties de cette mission de contrôle parlementaire. Donc cet acte échappe, par sa nature, au contrôle du juge administratif. Arrêt du 16 avril 2010, FEDERATION CHRETIENNE TEMOINS DE JEHOVAH DE FRANCE. Les organes juridictionnels sont aussi exclus : ils tranchent les litiges qui peuvent concerner l’administration. Ce sont des autorités publiques mais pas administratives. Cependant, on va voir que d’un point de vue matériel certains actes pris par les organes juridictionnels sont qualifiés parfois d’actes administratifs.

Ainsi, l’administration au sens organique ne désigne que l’ensemble des institutions qui composent le pouvoir exécutif en y associant par extension les collectivités locales. Lorsqu’un acte administratif unilatéral émane d’une autorité qui dépend de ces personnes publiques, cet acte bénéficie d’une présomption d’administrativité car il émane d’une personne publique. Si le critère organique reste déterminant dans la qualification de l’acte, certains actes qui émanent d’autorités administratives sont pourtant dénués de la qualité d’acte administratif. Dans d’autres cas, certains actes n’émanent pas d’autorités administratives et pourtant ils vont avoir la qualité d’acte administratif unilatéral.

B – Le critère fonctionnel

Certains actes d’autorité publique ne sont pas des actes administratifs d’un point de vue fonctionnel car on considère leur nature politique, internationale, judiciaire ou encore privée liée à l’activité de ses autorités administratives. Cela s’explique par le fait que ces actes sont d’une nature différente au point de vue matériel même s’ils sont produits pas des autorités publiques administratives. Cela signifie que dans ce cas, les actes sont exclus du champ des actes administratifs.

1. Les actes de gouvernement

On y retrouve premièrement les actes de gouvernement. C’est un acte qui est accompli par le pouvoir exécutif dans ses relations avec une autorité échappant à tout contrôle juridictionnel (acte accompli par l’exécutif dans ses relations avec le Parlement, ou avec une puissance étrangère). C’est donc la part politique et non administrative de l’activité de ses autorités qui fait que le juge retient la qualification d’acte de gouvernement. Il n’y a donc pas de contrôle du tout. La qualification est rare mais demeure et on peut distinguer les actes de gouvernement qui concernent les relations du pouvoir exécutif avec le Parlement et les actes du gouvernement qui concernent les relations du pouvoir exécutif à l’international.

• Les actes du gouvernement qui concernent les relations de l’exécutif avec le Parlement. Exemple :

  • 3 novembre 1933, DESREUMEAUX les décrets de promulgation.

  • De même pour les actes de gouvernement mettant en œuvre l’article 16.

  • De même les décrets de dissolution de l’assemblée nationale…

• Les actes du gouvernement qui concernent les relations internationales.

  • Les actes et faits de guerre sont des actes de gouvernement.

  • Les actes liés aux conventions et aux accords internationaux (décision de ratification ou d’approbation, 5 février 1926 DAME CARACO).

  • L’acte de suspension d’application d’un traité.

Cette catégorie des actes de gouvernement s’est réduite au cours du XXe siècle avec le processus d’extension du contrôle du juge. Cela s’est fait par la technique jurisprudentielle de l’acte détachable de la conduite internationale. Ex : le permis de construire d’une ambassade n’est pas un acte de gouvernement mais un acte détachable (22 décembre 1978, THANH NGHIA). De même, un décret d’extradition n’est pas un acte de gouvernement ni un décret d’expulsion ni le refus d’extradition. En 2008, la décision par laquelle le Premier ministre refuse de notifier un texte au titre de la règlementation communautaire des aides d’Etat se rattache pour le Conseil d'Etat à l’exercice par le gouvernement d’un pouvoir qu’il détient aux seules fins d’assurer l’application du droit du communautaire, le respect de la hiérarchie des normes (arrêt du 7 novembre 2008, COMITE NATIONAL DES INTERPROFESSIONS DES VINS A APPELATION D’ORIGINE).

2. Les actes juridictionnels

D’un point de vue matériel, il faut savoir que la Justice en France est aussi considérée comme un service public donc qui dit service public dit administration en tant qu’activité qui vise un but d’intérêt général. Si les actes judiciaires sont pris par la Justice cela ne signifie pas que ces actes sont assimilés aux actes des autorités administratives. Cependant, d’un point de vue matériel certains peuvent se voir qualifier d’acte administratif notamment lorsqu’ils ont pour objet l’organisation du service public de la Justice. Exemple : la création ou la suppression de tribunaux ; les décisions des autorités juridictionnelles relatives à la carrière des magistrats de l’ordre judiciaire. En revanche, les décisions des autorités administratives relatives à l’exécution et au fonctionnement du service public de la Justice (c'est-à-dire tout ce qui relève de l’exercice même de la fonction juridictionnelle) ne présente pas un caractère administratif. Donc le décret qui défère des inculpés à un tribunal militaire n’est pas un acte administratif (11 mai 1962, SALAN). La décision prise par une trésorerie d’engager des poursuites contre un contribuable n’est pas un acte administratif.

Il y a ici aussi des cas de décisions détachables qui forment des exceptions à ces décisions administratives relatives à l’exécution et au fonctionnement du service public qui ne sont pas des actes administratifs. Notamment les décisions détachables de l’exécution de jugement judiciaire. Exemple courant : le refus d’accorder le concours de la force publique pour assurer l’exécution des jugements. Les décisions qui intéressent le fonctionnement du service pénitentiaire. Aussi, les décisions qui présentent en réalité le caractère de mesures administratives : c’est le cas par exemple des saisies de journaux (24 juin 1960 SOCIETE FRAMPAR).

3. Les actes de gestion privée

On voit une troisième catégorie d’acte : une personne publique prend un acte mais dans son contenu, l’acte ne sera pas qualifié d’acte administratif car on se trouve face à des actes de gestion privés. Selon Laferrière, ces autorités administratives ne portent pas la marque du principe d’autorité. Cela signifie que ce sont des actes sont relatifs à la gestion du domaine privé de l’administration et ici elle se comporte comme une personne privée donc les actes qu’elle prend ne sont pas susceptibles d’être identifiés comme des actes administratifs. On trouve aussi dans ces catégorie les actes relatifs à la gestion des services publics industriels et commerciaux (SPIC ≠ SPA : service public administratif). Ce sont des services publics qui ont pour finalité des objectifs économiques et dont l’activité est comparable à celle d’une entreprise privée. Il y a des exceptions : dans certains cas, lorsque l’acte concerne l’organisation du service public industriel et commercial il a été admis par le Tribunal des conflits que cet acte peut être identifié comme un acte administratif unilatéral susceptible donc d’être porté devant le juge administratif. Dans un arrêt de 1961, EPOUX BARBIER, le Tribunal des conflits a décidé que les actes d’organisation de ces services peut recevoir la qualification d’AAU il s’agissait d’un règlement établi par le Conseil d’administration de la société Air France. Ce règlement imposait le célibat aux hôtesses de l’air. Quel juge était compétent pour juger de ce règlement ? Le Tribunal considère que puisque ce règlement concerne l’organisation du service public il est un AAU.

Toujours dans le critère fonctionnel, il y a des cas où des personnes privées, des organismes privés sont investis d’une mission de service public. Ici, les actes qui sont pris par certaines personnes privées investies d’une mission de service public sont matériellement, du point de vue de leur contenu, des actes administratifs. Selon la jurisprudence de principe extrait de l’arrêt d’assemblée du 31 juillet 1942, MONPEURT, sont qualifiées d’AA les décisions règlementaires ou d’ordre individuel émanant d’organismes privés investis d’une mission de service public, lorsqu’elles sont prises dans la sphère de ces attributions (= dans la sphère des attributions relatives à leur mission de service public). Cela signifie que puisque la personne privée est investie d’une mission de service public, pour les actes qu’elle va prendre pour l’exécution de cette mission, ces décisions seront qualifiées d’AA. Le Conseil d'Etat ajoute une condition supplémentaire : elles doivent mettre en œuvre des prérogatives de puissance publique. Donc, les décisions qui sont prises par ces organismes privés investis d’une mission de service public, lorsqu’elles sont prises dans la sphère d’attribution relative à l’exécution de cette mission et lorsqu’elles mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique, alors ces décisions sont des AA. La difficulté est que ces organismes privés investis d’une mission de service public sont très variés et parfois leur qualité n’est pas définie dans les textes qui les instituent. C’est donc lorsqu’un litige va se produire que le juge administratif va être amené à décider ou non de leur indentification en tant qu’organismes privés chargés d’une mission de service public. Exemple :

• Les ordres professionnels (ordre des médecins  2 avril 1943 BOUGUEN) sont susceptibles de produire des AAU.

• Certains organismes professionnels ou économiques. Une fédération de groupement de défense contre les ennemis des cultures par exemple. Ca a été le cas lorsque cette organisme a été crée par une loi et avait décidé d’éradiquer la présence de parasites sur des terrains de culture. Cette fédération a pris des mesures notamment sur la propriété de M. Magnier. Le Conseil d'Etat décide que cette fédération doit être envisagée comme étant un service public qui a reçu diverses prérogatives de puissance publique en vue de mener à bien sa mission. Dans le cas de M. Magnier, pour exécuter sa mission, la fédération pouvait sans l’acceptation des propriétaires pouvait décider de propager des insecticides sur la propriété de cette personnes pour mener à bien sa mission. Donc le litige né de la contestation des frais que l’agriculteur devait à l’organisme a donné lieu à l’identification par le Conseil d'Etat d’une mission de service public et de puissance publique et donc à la qualification de la décision comme AAU. Arrêt MAGNIER du 13 janvier 1961.

• Certains organismes sociaux comme les caisses de retraite.

• Certains organismes sportifs comme les fédérations sportives lorsqu’elles prennent des décisions dans le cadre de l’exécution de leur mission de service public et lorsqu’elles font application de prérogatives de puissance publique. 22 novembre 1974, FEDERATION DES INDUSTRIES FRANCAISES D’ARTICLES DE SPORT. Certaines sanctions infligées à des sportifs par les fédérations sont considérés comme des AAU.

La qualification d’AA est refusée pour les personnes privées investies d’une mission de service public si elles n’exercent pas des prérogatives de puissance publique. En revanche, lorsqu’un acte émane d’une personne publique, la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique est indifférente pour dire qu’un acte est administratif. Il y a une présomption de l’administrativité de l’acte lorsqu’il émane d’une personne publique. Lorsqu’une autorité prend un acte, cet acte peut être administratif alors même qu’il ne manifeste pas l’usage de PPP (c’est le cas des circulaires non impératives). On a également le cas de décision administrative transparente. C’est le cas des associations  on qualifie d’acte administratif les actes qui émanent de cette personne privée en raison des caractères de cette personne privée (de son organisation, de son fonctionnement, de son financement). En observant ces trois critères, on voit qu’en réalité, les relations laissent apparaitre la personne publique comme étant à l’origine de la décision. On considère que la décision a été prise pour le compte ou au nom de la personne publique. Exemple : arrêt de 1987, DIVIER CONTRE ASSOCIATION POUR L’INFORMATION MUNICIPALE.