1tsyganov_a_a_ekologo_pravovoy_rezhim_okhrany_prirodnykh_resu

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Тверской государственный университет»

А.А. Цыганов

ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОБЪЕКТОВ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Учебное пособие

Издание второе, дополненное и переработанное

ТВЕРЬ 2016

1

УДК 504.75.064:574 (075.8)

ББК Б1Я731-1

Ц94

Рецензенты:

Доктор географических наук, профессор В.В. Панов

Кандидат сельскохозяйственных наук, доцент И.С. Шмидт

Цыганов А.А.

Ц 94 Эколого-правовой режим охраны природных ресурсов и объектов окружающей среды. Экологическая ответственность: Учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. – Тверь: Твер. гос. ун-т, 2016. –

180 с.

Предназначена для студентов направления «Экология и природользование» и специальностей «География», «Геоэкология» и «Экология». Может быть полезно для специалистов-экологов, работающих в системе экологических правоохранительных органов.

УДК504.75.064:574 (075.8)

ББК Б1Я731-1

©Цыганов А.А., 2016

©Тверской государственный университет, 2016

2

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

АПК – Арбитражный процессуальный кодекс АТО – Администрация Тверской области

ВСНД ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ ВАС – Высший арбитражный суд ВК – Водный кодекс ВС – Верховный суд

ВСВ (ВСС) – временно согласованный выброс (сброс) ГК – Гражданский кодекс ГН – гигиенические нормативы

Госгортехатомнадзор России – Государственный горный, технический атомный и экологический надзор РФ ГОСТ – государственный отраслевой стандарт ГПК – Гражданский процессуальный кодекс

ГЭК – Государственный экологический контроль ЗК – Земельный кодекс К – конституция

КоАП – Кодекс административных правонарушений КС – Конституционный суд ЛК – Лесной кодекс

Минздрав России – Министерство здравоохранения и социального развития РФ Минпром России – Министерство промышленности и энергетики РФ

Минсельхозпрод – Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ Минфин России – Министерство финансов Р

Минэкономика России – Министерство экономики РФ МПР – Министерство природных ресурсов МРОТ – минимальный размер оплаты труда

МЧС – Министерство по чрезвычайным ситуациям МЭП – муниципальный экологический контроль НК – Налоговый кодекс

ОБУВ – ориентировочный безопасный уровень вредности ОВОС – оценка воздействия на окружающую среду ОДУ – ориентировочно допустимый уровень ОЖМ – закон «О животном мире» ОИВ – органы исполнительной власти

ОМС – органы местного самоуправления ОН – закон «О недрах»

3

ОО – закон «Об отходах производства и потребления» ООАВ – закон «Об охране атмосферного воздуха» ООН – Организация Объединенных Наций

ОООПС – закон «Об охране окружающей природной среды»

ОООС – закон «Об охране окружающей среды» ООС – охрана окружающей среды ОСТ – отраслевой стандарт

ОЭК – общественный экологический контроль ПВАС – Пленум Высшего арбитражного суда ПВС – Пленум Верховного суда

ПДВ (ПДС) – предельно допустимый выброс (сброс) ПДК – предельно допустимая концентрация ПДН – предельно допустимый норматив

ППВС РФ – Постановление Пленума Верховного суда РФ ПВС РСФСФ – Постановление Верховного Совета РСФСР

ППРФ – Постановление Правительства Российской Федерации ПР – природные ресурсы ПЭК – производственный экологический контроль

Росводхоз – Федеральное агенство водных ресурсов Рослесхоз – Федеральное агенство лесного хозяйства Роснедра – Федеральное агенство по недропользованию

Росприроднадзор – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Росстандарт – Федеральная служба по технологическому регулированию и метрологии

СанПиН – санитарные правила и нормы СНиП – строительные нормы и правила

СЗ РФ – свод законодательства Российской Федерации СП – санитарные правила

СУГО – специально уполномоченный государственный орган СЭС – санитарно-эпидемиологическая служба ТК – Таможенный кодекс ТрК – Трудовой кодекс УК – Уголовный кодекс УП – Указ Президента

УПК – Уголовно-процессуальный кодекс ФЗ – Федеральный закон ЭЭ – экологическая экспертиза

4

1. Концепция экологической ответственности за экологические правонарушения

Ответственность проявляется как обязанность выполнять соответствующие нормы поведения и обязанность нести неблагоприятные последствия за их нарушение. Институт ответственности должен пронизывать всю жизнь общества. В области экологии это ответственность государства, общества, человека перед обществом, настоящим и будущим, человеком, природопользователем и т. п.

Экологическая ответственность – сложный социальный и эколого-

правовой институт: в перспективном смысле – это обязанность соблюдать нормы взаимоотношений общества и природы с целью сохранения научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов; в ретроспективном – обязанность претерпевать неблагоприятные последствия нарушений норм взаимодействия общества и природы.

Экологические нарушения – несоблюдение, невыполнение норм, обеспечивающих гармоническое, научно обоснованное сочетание экологии и экономики в процессе общественного развития. Экологическое нарушение отражает объективное противоречие, существующее в системе общество– природа; результатом является причинение вреда ОС.

Экологическое нарушение – не согласованное с интересами экологопользования поведение человека, продиктованное удовлетворением экономических потребностей, причиняющее вред ОС.

Экологические потери могут быть нормативными (обоснованные и утвержденные СУГО) и сверхнормативными (превышающие установленные пределы воздействия). Первые есть результат правомерной, разрешенной законом хозяйственной деятельности, вторые возникают вследствие противоправного поведения. Сохранение баланса интересов в сфере обще- ство–природа требует восстановления потерь в окружающей среде независимо от источника их появления. Выполнение этого требования осуществляется в двух формах – экономической и юридической; на этом строится концепция экологической ответственности.

Эколого-экономическая ответственность – эколого-правовой ком-

плекс, соединяющий в себе нормы и отношения по возмещению и предупреждению вреда ОС. Сущность ее заключается в сохранении устойчивого баланса экономических и экологических интересов в процессе экологопользования на основе предупреждения, сокращения и восстановления потерь.

Экологическая ответственность выполняет три функции:

- стимулирующую, проявляющуюся в наличии экономических и правовых стимулов, понуждающих к охране экологических интересов;

5

-компенсационную, направленную на восстановление потерь ОС в форме натуральной или денежной компенсации;

-превентивную, предупредительно воздействующую на поведение контрагента путем применения мер наказания и взыскания ущерба.

Экологическая ответственность имеет две формы – экономическую и юридическую, отличающиеся по характеру отношений и методов их регулирования. Эколого-экономическая ответственность базируется на правомерной деятельности и регулируется экономическими методами, прежде всего материальной заинтересованностью загрязнителя в уменьшении загрязнения. Это вытекает из общего принципа: «загрязнитель – платит». Юридическая ответственность порождается неправомерными деяниями и регулируется административно-правовыми методами. Формы юридической ответственности зависят от форм и видов правонарушений. В зависимости от характера и тяжести правонарушения делятся на проступки и преступления.

В экологическом законодательстве различают виды юридической от-

ветственности:

-дисциплинарные правонарушения – дисциплинарные проступки (рас-

пашка вдоль склона, выпас скота в пойме и т. п.);

-административные правонарушения – административные проступки (нарушение правил землепользования, пожарной и экологической безопасности и др.);

-гражданские правонарушения – деликты (причинение имущественного вреда);

-опасные правонарушения – преступления, предусмотренные в Уголовном кодексе (УК) РФ.

Эколого-экономическая ответственность в отличие от юридической, которая наступает по факту правонарушения, возникает по факту причинения вреда. Ей несвойственны такие категории права, как вина, противоправность поведения. Эколого-экономическая ответственность имеет дело

собъективными критериями – наличие вреда и причинной связи между характером экономической деятельности и возникшим вредом ОС. Основной стимул эколого-экономической ответственности – материальная заинтересованность в сокращении или полном устранении вреда.

Механизм эколого-экономической ответственности различен, зависит от конкретных видов данной ответственности. В законодательстве закреплены следующие виды экологической ответственности: плата за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 16 ОООС); загрязнение недр, почв (ОН, ЗК); размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитным, ионизирующим и другими видами физического воздействия; иные виды негативного воздействия на окружающую среду (ПП РФ от 27.12.94 г. № 1428).

6

Во всех случаях присутствуют два момента: плата за пользование природными ресурсами (загрязнение – один из видов) и материальный интерес к сокращению деятельности, ухудшающей ОС. Компенсация за наносимый ущерб не самоцель, а инструмент стимулирования полезной природоохранной деятельности.

Водораздел между эколого-экономической и юридической ответствен-

ностью – экологические правонарушения (табл.1).

Таблица 1. Соотношение юридической и эколого-экономической ответственности за причинение вреда окружающей среде (Петров, 1995)

Но возможны исключения:

1.Взимание платежей за сверхнормативный выброс (сброс). В этом случае наступает как бы двойная ответственность – платежи за выбросы и возмещение ущерба.

2.Возмещение ущерба, причиненного источником повышенной опасности, относящееся к разновидности гражданско-правовой ответственности за вред, основанием своего возникновения имеющий не правонарушение, а факт причинения вреда источником повышенной опасности, т. е. можно предъявить иск владельцу источника повышенной опасности, вы-

7

плачивающему платежи за загрязнение, так как платежи относятся к неюридической форме ответственности за вред.

По мнению Петрова (1995) эколого-правовая ответственность – одна из разновидностей юридической ответственности, действующей в системе права. Она состоит из двух частей:

1.Возникает из природоохранительных правоотношений по факту нарушения требований охраны ОС. Выражает состав конкретного экологоправового нарушения;

2.Рождается из уголовных, административных, гражданских, трудовых правоотношений, возникающих в связи с применением соответствующих санкций за допущенные (в части первой) правонарушения.

Обе части образуют целое, функционирующее по принципам синхронности и адекватности.

Принцип адекватности выражается в соразмерности тяжести совершенного правонарушения и применяемого взыскания. Он определяется: а) характером совершенного; б) размером причиняемого вреда и его последствий; в) формой вины причинителя вреда; г) повторностью содеянного.

В состав экологического правонарушения входят: субъект (субъекты), субъективная сторона, объект, объективная сторона, последствия правонарушения и причинная связь между нарушением закона и наступившим результатом.

Субъектами являются организации – государственные, частные, должностные лица, граждане. В правоотношении эколого-правовой ответственности им противостоят органы государственного экологического контроля.

Субъективной стороной состава экологического правонарушения является вина причинителя вреда. Она олицетворяет субъективное отношение нарушителя к совершенному им деянию, его мотивы, цели, интересы, которые он преследовал, совершая свой противоправный поступок.

Существуют две формы вины: умысел и неосторожность (небрежность).

При умышленном нарушении законов виновный сознает, что своими действиями нарушает закон и причиняет вред, желает этого (прямой умысел) или сознательно допускает это (косвенный умысел). Мотивы и цели разнообразны: обогащение и иные формы корыстной заинтересованности (самовольная порубка леса, незаконная охота, сброс, выброс сверх лимитов с целью получения прибыли и т. п.), хулиганские побуждения (умышленное уничтожение или повреждение зеленых насаждений, памятников природы), пренебрежение законодательством об ООС при реализации хозяйственных решений и т. д.

Отдельные виды эколого-правовых нарушений могут быть совершены только умышленно: незаконная охота, добыча рыбы, порубка леса, потрава лесонасаждений, умышленное уничтожение или существенное повреждение памятников природы. Другие – только по неосторожности (небрежно-

8

сти): повреждение леса, нарушение правил пожарной безопасности, бесхозяйственное использование земель. В ряде случаев предполагаются обе формы виновного поведения – умышленного и неосторожного: загрязнение ОС, ввод предприятий без очистных сооружений, применение химических препаратов и т. п.

Вина (в любой форме) является обязательным условием юридической ответственности, в отличии от экономической. Но существуют два исключения: 1) источник повышенной опасности, который распространяется на компенсационные виды юридической ответственности; 2) состояние «крайней необходимости», когда вред ОС приносится сознательно, чтобы избежать более значительного вреда ОС или человеку (при авариях, стихийных бедствиях и т. п.).

Бремя доказательства вины в уголовном правоотношении, где главенствует принцип презумпции невиновности, лежит на органах следствия и суда. В деликатных отношениях (влекущий ответственность лишь обязан возмещать причиненный ущерб) господствует принцип презумпции (виновности) правонарушителя, согласно которому он должен доказать отсутствие своей вины в причинении вреда.

В условиях рынка понятие вины переживает трансформацию, все больше предприятий стало относиться к источникам повышенной опасности, где для компенсации ущерба не требуется вина причинителя вреда.

Объектами эколого-правовых нарушений являются общественные отношения по охране ОС, рациональному природопользованию и обеспечению экологической безопасности. Б.В. Ерофеев (1998) считает их отношениями по поводу права на благоприятную окружающую среду. Этим экологические правонарушения отличаются от нарушений прав собственности на природные объекты и ресурсы, где объектом посягательства выступают полномочия собственника, его право владения, пользования, распоряжения соответствующим объектом.

С объективной стороны поведение субъекта экологического правонарушения должно носить противоправный характер, который проявляется в двух формах: активной – нарушение экологического законодательства и пассивной – несоблюдение, невыполнение его требований.

Предметом посягательства является экологический правопорядок (система правоотношений, которая складывается в результате действия норм экологического законодательства). Противоправным считается действие (бездействие), противоречащее норме права, правовым приоритетам, принципам охраны окружающей среды, закрепленным в соответствующих нормативных актах. По общему правилу если действие, не нарушая конкретной нормы права, противоречит принципам ОС и правовым приоритетам, закрепленным в законодательстве, оно рассматривается как противоправное. В эколого-правовой ответственности может применяться правило, по которому разрешается делать все, что не запрещено законом.

9

Во-первых, потому что действует общее правило, закрепленное в нормах гражданского права, о противоправности всякого вреда, если он не разрешен специальным законом; во-вторых, в области природопользования законодательство придерживается разрешительной (лицензионной) системы, когда любое вмешательство в окружающую среду должно получить санк-

цию СУГО.

Противоправность поведения – один из элементов объективной стороны экологического правонарушения. Вред – объективный результат противоправного поведения. Он может наступить и при отсутствии противоправного поведения (правомерные действия), но эколого-правового нарушения закона без вреда (либо угрозы его наступления) быть не может. Например, незаконный захват земельного участка может быть без нанесения ущерба ОПС, тогда как сопряженный с причинением вреда (эрозия, затопление и др.) становится экологическим правонарушением.

Вред – причина отрицательных процессов, происходящих в ОС и здоровье человека, в то же время это является следствием противоправного поведения. Состав экологического правонарушения признает лишь при- чинно-необходимые связи. Закон отвергает причинно-случайные связи, обусловленные либо совпадением во времени и пространстве с действием сил, не связанных причинно с состоявшимся нарушением, либо экстремальными событиями (стихийные бедствия, аварии).

Причинно-необходимые связи – прежде всего экологические связи. Иногда доказываются наличием самого факта причиненного вреда, иногда требуют привлечения специалистов.

Определенная сложность существует при «групповом» причинении вреда. Например, вред наносится несколькими загрязнителями одновременно – причинная связь выявляется на основе методик исчисления ущерба. Может быть так, что причина рождает следствие, а следствие новую причину: проектант, предприятие-изготовитель, строитель, предприятиезагрязнитель.

Классификация экологических правонарушений:

По предмету:

-нарушающие право собственности, владения, пользования природными ресурсами;

-противоречащие экологическим требованиям ОС;

-препятствующие хозяйственной эксплуатации природных ресурсов. По объектам (сообразно отраслевым признакам):

-земельные;

-водные;

-лесные

и т. п.

По санкциям: - уголовные;

10