- •Предисловие
- •В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии
- •Глава 1
- •Актуальность изучения истории государственного управления
- •Глава 2
- •И управления в языческой Руси
- •Государственном управлении
- •Глава 3 Государственное управление
- •Великое княжество Литовское, Русское и Жмудское
- •(Московского) государства
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 4 Управление в Московском государстве в XVI веке
- •Система управления в едином Московском государстве в первой половине XVI в.
- •Реформы центральных и местных органов власти в 50-е гг. XVI в.
- •Опричное управление: причины, сущность, последствия
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 5
- •Государственное и региональное
- •Управление сословной монархии
- •В XVII веке
- •Смутное время и распад российской государственности
- •Укрепление самодержавия в России
- •Высшие органы государственной власти
- •Боярская Дума
- •Земские соборы
- •Центральное управление
- •Местное управление
- •Управление иннациональными территориями
- •Церковь и государство
- •Формирование государственной службы и служилой бюрократии в XVII в.
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6 Преобразование
- •Установление абсолютизма в России1. Высшие государственные учреждения
- •Табель о рангах всех чинов воинских, статских
- •Преобразование центральных органов государственного управления
- •Преобразование приказов в коллегии (1718—1720 гг.)2
- •Реформа местного управления и самоуправления
- •Вопросы для повторения:
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7
- •Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация
- •Роль церкви в государственном управлении
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 8
- •Предпосылки изменения государственного управления во второй половине XVIII в.
- •Реорганизация высшего и центрального управления
- •Губернская реформа
- •Становление городского государственного и общественного управления
- •Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления
- •Павловская контрперестройка государственного управления
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 9 Российское государственное управление в первой половине
- •XIX века
- •Предпосылки, условия, проекты развития государственного управления
- •Возрастание роли высшего императорского управления
- •Переход к министерской системе центрального управления
- •Изменение местного государственного и общественного сословного управления
- •Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государственного управления
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 10 Реформы государственной власти и их корректировка в 60-90-х гг. XIX века
- •Предпосылки, условия, проекты изменения государственного управления во второй половине XIX в.
- •Усиление роли органов высшего государственного управления
- •Совершенствование системы центрального управления
- •Укрепление местного государственного управления
- •Сословное общественное управление дворянства и бывшего крепостного крестьянства
- •Становление земского управления
- •Реорганизация городского общественного управления (гоу)
- •Характер реформ управления 80—90-х гг.
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 11
- •Предпосылки преобразования государственного строя
- •Изменения в государственном управлении в 1905—1906 гг.
- •Государственная дума и самодержавие — два центра управления
- •Кризис государственной власти и начало конца дворянской управленческой элиты
- •1. Создания прочного союза поместного дворянства и буржуазии в рамках представительных учреждений общенационального масштаба.
- •2. Решения «очередной национальной задачи» — аграрного вопроса.
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 12 Государственное управление
- •Особенности обстановки и начало формирования механизма государственной власти
- •Временное правительство: реформа власти и управления
- •Начало советизации России
- •Управленческая деятельность премьера а.Ф. Керенского (от демократии к диктатуре)
- •Нарастание кризиса государственного управления и местного самоуправления
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 13 Государственное управление в годы гражданской войны (1917-1920 гг.)
- •Образование трех систем власти и управления
- •Становление советской системы управления
- •Государственно-охранительная управленческая линия белого движения
- •«Третий путь» в государственном строительстве и управлении
- •Государственное управление по-большевистски
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 14 Советское государственное управление в межвоенные 20-30-е годы
- •Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса
- •Становление государственного управления на основе Конституции ссср и новой Конституции рсфср
- •Изменение государственного управления на основе новой Конституции ссср в преддверии второй мировой войны
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 15
- •Особенности государственного
- •Управления в военные и
- •Послевоенные 1940-е годы
- •Изменение государственного управления под влиянием начавшейся в 1939 г. Второй мировой войны
- •Феномен эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне
- •Тенденции, роль и противоречия послевоенного государственного управления
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 16
- •Развитие и реформирование государственной
- •Власти и системы управления в советском
- •Обществе (вторая половина 50-х —
- •Середина 60—70-х гг.)
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 17
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 18 «Перестройка»
- •Модернизация управленческого аппарата
- •Вопросы для самопроверки
- •Рекомендуемая литература
Реорганизация городского общественного управления (гоу)
Городовым положением1 от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений2, уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контексте реформ 60—70-х гг.
К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация.
В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями3.
С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.
В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.1 Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения по «запредельным» были делам объявлены недействительными. Городское общественное управление должно было отвечать «за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».
Степень и меры ответственности расписаны детально, назидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.
Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов, порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недовольной стороны к губернатору, в Сенат2.
Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключением, по его каналам органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие правительственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.
Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.
Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий3.
Составлялся один, общий список избирателей. В него включались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.
Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.
Все гласные составляли городскую думу — распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу — исполнительный орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов.
Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и жалобам частных лиц.
Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья.
Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы1.
Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу имущества недоимщиков производилось административным порядком, также как и государственных податей и повинностей, одновременно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципального) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственного казначейства, земских сборов на основании особых постановлений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законодательным порядком.
Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, отражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием перечня и пределов сборов «Городовому положению», расходованием средств по назначению.
Отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии государственных контрольных учреждений.
Александр II повелел «ввести ныне же в действие» Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых назван и Таганрог, градоначальство которого (1802—1887 гг.) включало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввести Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотрению министра внутренних дел, а в городах западных и прибалтийских губерний — по согласованию с генерал-губернаторами.
Реформированное в 70-е гг. городское общественное управление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный характер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы, отразило специфику быстро растущих пореформенных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от властной государственно-бюрократической системы, которая ограничивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало закономерно и объективно рост оппозиционных настроений в обществе.