Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация

Система местных учреждений была подвергнута значитель­ным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20—30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах поме­щиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко со­кращена) петровская дорогостоящая система местных учрежде­ний. В условиях господства в стране феодально-крепостнических производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить зало­женные Петром принципы организации местного государствен­ного аппарата, отделить суд от администрации, надзор — от ис­полнительной власти, финансовое управление — от полиции. По манифесту 9 января 1727 г. штаты местных органов сокращались. В нем говорилось: «...Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению шта­та, но и к великой тягости народной». На территории местной административной единицы концентрировалось много управлен­ческих единиц, функции которых часто переплетались.

В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата в провинциях было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до ми­нимума в 6 персон — президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться «при делах», а другая половина в отпуске без жалованья. Проводя новую реформу местного управ­ления, центральная власть руководствовалась таким мотивом: «в делах непорядки... в даче жалованья напрасные убытки». На мес­тах власть сводилась только к одному воеводе. И при единолич­ной власти нижние чиновники не имели жалованья и содержались за счет подношений населения.

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения адми­нистративной власти от судебной не произошло. В городах и уез­дах власть принадлежала воеводам. В августе 1726 г., еще до проведения контрреформы местного управления, проводилась первая в России сенаторская ревизия государственных учрежде­ний Московской губернии под руководством президента Юстиц-коллегии А. А. Матвеева. Были раскрыты огромные злоупотреб­ления местных чиновников, незаконные поборы с населения, хищения казенных средств. Но ревизия оказалась безрезультат­ной, так как материалы были переданы в высшие органы власти, а Матвеев был отстранен от должности.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликви­дированных многих контор и старых канцелярий несколько рас­ширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже — воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила стро­гую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинял­ся только непосредственно провинциальному воеводе, а послед­ний — губернатору. Установилась строгая иерархия в подчине­нии государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

После ликвидации Главного и городских магистратов управ­ление городами перешло в руки воевод. Органами управления стали ратуша с исполнительными функциями и посадский сход. Елизавета восстановила магистраты; управление городами снова изменилось.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена прак­тическими задачами. В их обязанность входило исполнение за­конов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактичес­ки власть губернаторов и воевод была неограниченной. С цент­ральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация мест­ного государственного аппарата, его централизация.

Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были под­чинены губернаторам и воеводам и также были включены в об­щую систему централизации власти. В 60-е гг. воеводы меня­лись через 5 лет.

Губернаторов назначали на неопределенный срок. Складыва­лась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников. Определяется материальное положение различных групп бюрократии, постепенно увеличиваются ряды этого слоя в обществе. Централизация системы государственного управления снизу доверху, формирование служилой бюрократии преимуще­ственно из среды дворян, поддерживало и укрепляло самодер­жавную власть. Бюрократия становилась элитным слоем, вышед­шим как из старой аристократической части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся по своим лич­ным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище — Шляхетский корпус, имевший значение в подготовке будущих государственных служащих. Такая служба в дальней­шем становится привилегией дворян. Корпус кадетов готовил (с «малых лет») офицерские чины из дворянских детей. Для выс­ших, центральных и низших органов власти требовались подго­товленные российские кадры служащих. С этой целью лучшие ученики кадетского корпуса направлялись для продолжения уче­бы в Германию, Англию и другие страны.

Система организации гражданской службы, направленная на создание дворянской бюрократии, оказалась недостаточной для подготовки кадров секретарей и других служащих канцелярий. На окраинах России должности секретарей и воевод занимали не всегда дворяне. В 20—40-е гг. правительство было вынуждено расширить социальную базу комплектования государственных служащих. Был разрешен прием в канцелярские служители де­тей духовенства, а потом и купечества. В течение 5 лет юнкера ручались в Сенате, Синоде и коллегиях, чтобы стать канцелярскими служителями. Квалифицированных кадров для граждан­ской службы было недостаточно. Смотр коллегии юнкеров в 1740 г. показал, что из 64 человек только 9 имели способности и желание быть на гражданской службе в системе органов управ­ления. Остальные оказались «неспособными к наукам» или стремились к военной службе.

В середине XVIII в. правительство Елизаветы Петровны активно влияло на процесс формирования бюрократии. Были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. Подавляющее большинство секретарей к тому времени было разночинцами. Число потомственных дво­рян среди чиновников сократилось. Для исправления положения в 1750—1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров — кандидатов на замещение секретарских должнос­тей разного уровня.