2.2. Механізм узгодження інтересів суб’єктів місцевого самоврядування і Федерації

Характерний для федеральної держави в цілому розподіл компетенції між державою в цілому та державами – членами може бути встановлено так, що держава в цілому та держави члени наділяються відповідно компетенціями на основі чого мають власну законодавчу, виконавчу та судову владу в цій галузі.

Розподіл компетенції між Федерацією і землями встановлюється перш за все Основним законом ФРН, причому компетенція розмежована стосовно виконавчої діяльності, законодавства і фінансів. У німецькій літературі Німеччина характеризується як «кооперативна федерація», оскільки має місце інституційне (перш за все конституційно) оформлення співпраці Федерації і земель, а також земель між собою . Стосовно виконавчої діяльності , відповідно до ст. 30 Основного закону „ Здійснення державних повноважень і виконання державних завдань покладаються на землі, оскільки Основний закон не містить або не допускає іншого регулювання.” Це своєрідна форма презумпції компетенції земель яка свідчить про принципову децентралізованність німецькою федерації.

Згідно ст. 31, федеральне право має перевагу над правом земель. Тлумачиться це положення, проте, обмежено: воно діє тільки в випадку, коли федеральна правотворчість здійснюється в рамках федеральній компетенції.

Землям належить право законодавства (ст. 70), оскільки Основним законом законодавчі повноваження не передаються виключно Федерації, а розмежовується між Федерацією і землями. Конституція ФРН визначає три сфери законодавства: виключної компетенції Федерації, виключної компетенції земель і конкуруюче законодавство. У сфері виняткового законодавства Федерації землі можуть видавати закони , якщо вони на це прямо уповноважені федеральним законом (ст. 71). До цієї сфери ст. 73 віднесла 11 позицій:

1) зовнішні стосунки, а також оборона і захист цивільного населення;

2) громадянство Федерації;

3) свобода пересування, паспорти, еміграція та імміграція, видача злочинців;

4) валюта, оберт грошей, одиниці міри та ваги, встановлення точного часу;

5) митна і торгова єдність території, угоди про торгівлю і судноплавство, свобода товарного оберту

6) залізниці Федерації і повітряний транспорт;

7) пошта, телеграф, телефон, радіо;

8) правове положення осіб , які перебувають на службі в органах Федерації;

9) правова охорона промислової власності авторське і патентне право і видавниче право;

10) співпраця Федерації і земель:

а) в області кримінальної поліції;

б) в захисті демократичного ладу існування і безпеки Федерації або будь-якої землі (конституційний захист)

в) у захисті зовнішніх інтересів Федерації, заснуванні федеральної поліції; боротьбі з міжнародною злочинністю.

11) статистика для цілей Федерації.

У сфері конкуруючого законодавства, згідно ст. 72, землі можуть приймати закони тоді, коли дане питання не регулюється федеральними законами. Федерація ж повинна приймати закони тоді коли цього вимагають загальнодержавні для встановлення рівноцінних умов життя на федеральній території або збереження правової або економічної єдності. Федеральним законом можна визначити, що федеральне законодавче регулювання, необхідність в якому відпала, може бути заміщено правом земель.

Стаття 74 визначає сферу конкуруючого законодавства, перераховуючи 28 позицій (цивільне, кримінальне, кримінально-виконавче право судовий устрій і судовий процес, адвокатура, нотаріат, юридичне консультування, акти цивільного стану, право союзів і зборів перебування і поселення іноземців, виробництво і використання ядерної енергії в мирних цілях і ін.). При цьому встановлено, що закони про відповідальності держави, яка включена у вказаний перелік потребують згоди Бундесрата. Всі інші, цього не вимагають. У ст. 74-а додатково встановлено, що оплата і забезпечення осіб, що перебувають на публічній службі в публічно-правовому відношенні служби і вірності, включаючи федеральних і земельних суддів, входять в сферу того, що конкурує законодавства, якщо не знаходяться у сфері законодавства виключно федерального, і що закони з цих питань приймаються із згоди Бундесрата.

У ст. 75 встановлено право Федерації видавати рамкові розпорядження для законодавства земель за наявності тих же умов, що і в сфері конкуруючого законодавства. Сфера рамкової компетенції містить шість позицій (загальні принципи вищої освіти, загальні правовідносини друку розподіл земельних ділянок, водне господарство, захист природи і ін.). Рамкові розпорядження можуть вдаватися до подробиць регульованих відносин або містити норми прямої дії лише у виняткових випадках. У випадку видання Федерацією рамкових розпоряджень землі повинні привести свої закони у відповідність з ними протягом встановленого законом відповідного терміну.

У тих випадках, коли через зміну відповідних статей Основного закону відповідні питання відійшли з федеральної компетенції, продовжує діяти федеральне право, але може замінюватися правом земель (ст. 125-а). Сумніви з цього питання вирішуються Федеральним конституційним судом (ст. 126). Згідно ст. 83, виконання федеральних законів покладене на землі оскільки Основний закон не визначає або не допускає іншого, тобто знову же презумується компетенція земель. У зв'язку з цим, відповідно до ст. 84, вони регулюють організацію властей і адміністративне виробництво, якщо інше не встановлено федеральними законами, що приймаються з відома Бундесрата. Федеральний уряд може з відома Бундесрата видавати загальні адміністративні розпорядження.

Федеральний уряд здійснює нагляд за тим, щоб землі виконували федеральні закони . З цією метою він (уряд) може направляти уповноважених осіб у верховні органи влади земель і з їх згоди, а якщо згода не дається, то з відома Бундесрата - також в їх нижчестоящі органи. Якщо недоліки у виконанні федеральних законів в землях, виявлені Федеральним урядом, не усуваються, то Бундесрат за ініціативою Федерального уряду або землі приймають ухвалу про те, чи мало місце порушення землею має рацію. Ця ухвала може оскаржитися до Федерального конституційного суду.

Прийнятий з відома Бундесрата федеральний закон може покласти на Федеральний уряд повноваження давати в особливих випадках окремі вказівки по виконання федеральних законів. Окрім випадків, які Федеральний уряд визнає невідкладними, вказівки повинні прямувати верховним органам влади земель.

Якщо землі виконують федеральні закони за дорученням Федерації, то згідно ст. 85, створення органів для цього залишається справою земель оскільки інше не наказане федеральним законом, прийнятим із згоди Бундесрата.

Федеральний уряд може з відома Бундесрата видавати загальні адміністративні Розпорядження і регулювати одноманітну підготовку чиновників і службовців. Керівники властей середнього рівня винні призначатися з його згоди. Власті земель підкоряються вказівкам компетентних верховних федеральних властей. Вказівки, окрім невідкладних на думку Федерального уряду, випадків, повинні прямувати верховним органам влади земель, які забезпечують виконання вказівок Федеральний нагляд розповсюджується на законність і доцільність виконань. З цією метою Федеральний уряд може запрошувати звіті документи і направляти уповноважених у всі органи.

Частина федеральних законів виконується Федерацією через її власну адміністрацію або через безпосередньо федеральні корпорації або установи публічного права, і для цього Федеральний уряд, якщо федеральним законом не встановлено інше, видає загальні адміністративні розпорядження, регулюючи і установу органів (ст. 86).

Федерація шляхом ухвалення з відома Бундесрата відповідного закону може доручати землям виконання федеральних законів, яке спочатку повинна здійснювати сама. Це, зокрема, відноситься до сфери ядерної енергії (ст. 87-в), транспортним артеріям (ст. 87~г, 87-і, 89, 90), причому управління автострадами може доручатися навіть органам місцевого самоврядування.

Відносини з іноземними державами віднесені ст. 32 до ведення Федерації, проте якщо міжнародний договір, що укладається, зачіпає особливі відносини якої-небудь землі, ця земля повинна бути своєчасно вислухана. Втім, в межах своєї законодавчої компетенції і зі згоди Федерального уряду землі самі можуть укладати договори іноземними державами. Всі власті Федерації і земель надають взаємну правову і службову допомога (ст. 35). Для підтримки або відновлення суспільної безпеки або порядку земля в особливих випадках може закликати в допомогу своїй поліції сили і установи Федеральної прикордонної охорони. У випадку же природної катастрофи або при особливо важкій аварії земля може призвати на допомогу поліцейські сили інших земель, сили і установи інших адміністрацій, а також Федеральну прикордонну охорону і Озброєні сили. Якщо природна катастрофа або аварія загрожує території більш ніж одній землі, то Федеральний уряд у разі потреби може дати урядам земель вказівка надати поліцейські сили в розпорядження іншої землі, а також використовувати для підтримки поліцейських сил підрозділи Федеральної прикордонної охорони і Озброєних сил. Проте в будь-який час на вимогу Бундесрата і в усякому разі негайно по усуненні небезпеки Федеральний уряд повинен відмінити ці заходи.

Схоже регулювання передбачене в ст. 91 на випадок небезпеки загрозливою існуванню або вільному демократичному ладу Федерації або землі.

Стаття 36 наказує вищим федеральним властям у відповідному числі використовувати чиновників зі всіх земель. Для інших федеральних органів чиновників слідує, як правило, привертати з тієї землі, в якій вони діють. Закони про оборону повинні враховувати ділення Федерації на землі і їх особливі внутрішні відносини.

Якщо земля не виконує своїх федеральних обов'язків, покладених Основним законом або іншим федеральним законом, Федеральний уряд з відома Бундесрата може прийняти необхідні заходи, щоб шляхом федерального примушення спонукати землю до виконання її обов'язків. Для цього Федеральний уряд або його уповноважений наділяється правом давати вказівки всім землям і їх властям.

Згідно ст. 91-а, Федерація сприяє землям у виконанні їх завдань, якщо ці завдання важливі для всього суспільства і потребують участі Федерації

для поліпшення умов життя. Це відноситься до розвитку і будівництву вищих шкіл, включаючи їх клініки, до поліпшення регіональної структури господарства, аграрної структури і захисту побережжя. Дані завдання конкретизуються таким, що приймається з відома Бундесрата федеральним законом який повинен містити загальні принципи для виконання сумісних завдань Федерації і земель. Закон передбачає процедуру і установи для сумісного рамкового планування, здійснюваного із згоди відповідних земель. Федерація при цьому бере на себе половину або не менше половини всіх витрат. На основі угод Федерація і землі по ст. 91-6, можуть співпрацювати в плануванні освіти і в сприянні науковим "дослідженням, значення яких виходить за регіональні рамки.

У 1993 р. прийнятий Закон про співпрацю Федерації і земель в справах Європейського союзу.

В світі існує три основних системи місцевого самоврядування: англосаксонська, континентальна (романо-германська) та іберійська. Європі, зокрема в Німеччині, поширена континентальна система місцевого самоврядування. Ця система місцевого самоврядування характеризується поєднанням державних органів управління ( центральних) та органів місцевого самоврядування (місцеві представницькі органи).Проте в ФРН в силу федерального устрою має певні особливості. Так, в землях вся влада належить місцевим органам , які реалізують загальнодержавну політику на місцях.

Федеративна Республіка Нiмеччина, характеризується як країна з розвиненою демократичною структурою влади i широким мiсцевим самоврядуванням. На сьогодні правовий статус органiв мiсцевого самоврядування, порядок їх утворення та функцiонування визначається в першу чергу конституцiями та законодавством окремих земель. Як наслiдок структура цих органiв i їх компетенцiя досить суттєво вiдрiзняється в рiзних землях Нiмеччини.

Організація влади в землях Основним законом не регулюється. Визначена вона в конституціях земель, між якими в цьому питанні спостерігається досить значна схожість, хоча є, зрозуміло, і більш менш істотні відмінності. Законодавчу владу в землях здійснюють представницькі органи, що іменуються в більшості земель ландтагами (земельними з'їздами). У землях-містах вони носять інші назви - цивільні збори в Бремені і Гамбурзі, палата депутатів в Берліні.

Скрізь, окрім Баварії, вони мають однопалатну структуру і обираються на чотири роки або на п'ять років. Баварський сенат (верхня палата) формується на основі представництва соціальних, господарських, культурних і громадських корпорацій; сенатори обираються на шість років, і кожні два роки сенат оновлюється на 1/3. У разі стану оборони минулі терміни повноважень народних представництв земель продовжуються до шести місяців після закінчення вказаного стану (ч. 1 ст. 115-3 Основні закони). На відміну від Бундестагу більшість народних представництв земель можуть достроково саморозпускатися або розпускатися за рішенням виборців прийнятому на референдумі. Функції і повноваження, внутрішня організація і процедура народних представництв земель .в основних своїх рисах схожі з тими, які властиві Бундестагу. У містах-землях ці органи виконують також функції і здійснюють повноваження місцевого міського самоврядування.

Уряд землі іменується нерідко кабінетом або державним урядом, в Берліні, Гамбурзі - сенатом. Він складається з міністра-президента (у Берліні, Бремені, Гамбурзі - правлячого або першого бургомістра), який обирається представницьким органом і виконує також повноваження розділу землі, багато в чому аналогічні повноваженням федерального президента, і з міністрів, що призначаються по пропозиції міністра-президента також відповідним народним представництвом. Статус уряду і його розділу, їх відносини з представницьким органом в основних рисах аналогічні статусу Федерального уряду і Федерального канцлера і їх відносинам з Бундестагом. Зустрічаються, правда, і специфічні особливості. Наприклад, сенат Гамбурга обирає з свого складу першого і другого бургомістрів строком на один рік.

Основною одиницею политико-територіальної організації земель служать общини (про яку буде йтися нижче).

Громадські союзи в рамках встановленої законом сфери своїх завдань також мають право самоврядування (нагадаємо, що громадські союзи створюються самими громадами для кращого здійснення своїй компетенції, здійснюють тільки ті повноваження, якими їх наділили общини, що беруть участь в союзі, і витрачають тільки передані общинами кошти). Гарантія самоврядування охоплює також основи власної фінансовій відповідальності. Частину 3 вказаних статті покладає на Федерацію обов'язок забезпечити відповідність конституційного ладу земель вказаним принципам. З цих положень можна зробити висновок, що політико-територіальний пристрій земель ґрунтується на автономії общин що включає їх фінансову автономію, і що общини в межах своєї компетенції можуть створювати громадські союзи. У іншому ця проблематика регулюється конституціями і законами земель. Так, згідно ст. 137 Конституції землі Гессен 1946 р., общини є винятковими володарями всіх повноважень місцевої публічної адміністрації, здійснюваній на основі їх власної відповідальності. Вони можуть вирішувати будь-яку задачу публічної влади, крім випадків, коли це в суспільних інтересах особливим розпорядженням закону віднесено до ведення іншого органу. Аналогічний статус і громадських союзів. Право общин і їх союзів на самостійне управління своїми справами гарантується державою, яка обмежує свій нагляд лише забезпеченням відповідності такого управління законам.

На громади та громадські союзи, а також на їх правління можуть бути покладені і державні завдання, що вирішуються відповідно до вказівок вищестоящих державних органів. Держава зобов'язана гарантувати отримання общинами і їх союзами грошових коштів, необхідних для виконання їх завдань, і надати їм джерела доходів, якими вони можуть розпоряджатися під власну відповідальність. Общини є сільські населені пункти або їх групи і міста. Землі Берлін і Гамбург є одночасно общинами. Відають вони розвитком інфраструктури суспільним транспортом, туризмом, житловим будівництвом, шкільними і дошкільними закладами, змістом дорогий, лікарень, театрів, бібліотек музеїв, соціальних і спортивних установ. Вони можуть встановлювати і стягувати визначені законом податки і збори.

На початок 1993 р. в Германії було більше 16 тис. общин. У сільській місцевості общини об'єднані повітами, які мають своє самоврядування.

Іноді громадські союзи на практиці територіально співпадають з повітами, і самоврядування громадського союзу є в цьому випадку самоврядування повіту. В той же час крупні міста або міста-повіти які, будучи общинами, мають повіти. Вони можуть ділитися на міські округи . Берлін, наприклад, ділиться на 23 самоврядних округа. Іноді на округи діляться крупні сільські общини, населення яких перевищує 100 тис. жителів. Всього у ФРН 543 повітів, зокрема 117 міст поза повітами. Общини і повіти приймають свої статути.

У ряді земель між повітом і центром знаходиться проміжна адміністративно-територіальна одиниця - урядовий округ, в рамках якого вирішуються місцеві державні завдання і здійснюється державний нагляд за місцевим самоврядуванням. Таких одиниць 29.

Як вже зазначалось, основною одиницею политико-територіальної організації земель служать громади. Оскiльки конституцiя визначає право громад вирiшувати всi питання мiсцевого життя пiд свою iдповiдальнiсть, то громади не обмеженi якимись наперед визначеними специфiчними завданнями, i можуть вирiшувати всi питання мiсцевого життя. Правда норма Конституції передбачає i факт, що здiйснюють вони в свою дiяльнiсть в межах закону, значить в рiзних землях закон може по-різному визначати коло питань, що вирiшуються громадами, чи передбачити певнi заборони чи право контролю дiяльностi. Незважаючи на рiзнi пiдходи до законодавства про мiсцеве самоврядування, що iснують в рiзних нiмецьких землях, фактично в усiх землях самоврядування є досить розвинутим i в громадах вирiшується понад 80% питань, коли громадянин має стосунки з владою. Головними функцiями самоврядування на рівні громад можна визначити:

1) Забезпечення дiяльностi iнфраструктури. Житло, вулицi, виробничi майданчики, вода, вивезення смiття, електрика, газ.

2) Побутове обслуговування. Громадський транспорт, культура, банi,

спорт, дозвiлля.

3) Соцiальнi питання. Соцiальний захист, iнтеграцiя меншин, забезпечення участi в громадському життi, пiдтримання соцiальної злагоди(миру).

4) Формування життєвого середовища i перспективне планування. Планування розвитку мiста, якiсть життєвого середовища, екологiя, розвиток культури i засобiв комунiкацiї.

5) Громадський порядок. Пожежна служба, полiцiя, служба зв`язку, охорона навколишнього середовища.

Стосовно влади на місцях, то виділяють декілька типів організації:

1. Магiстратний тип.(Гессен,великi мiста Шлезвiг-Гольштейна та Бременхафен) Громадяни обирають на прямих виборах мiськi збори (представницький орган). Мiськi збори вибирають для керiвництва адмiнiстрацiєю колегіальний орган (магiстрат), який складається з бургомiстра та завiдувачiв вiддiлами (штатних та сумiсникiв). Магiстрат приймає рішення бiльшiстю голосiв. - Бургомiстр - голова магiстрата, i за рівністю голосiв, його голос є вирiшальним.

2. Тип з посиленим бургомiстром(Рейнланд-Пфальц, Саарланд, общини Шлезвiг-Гольштейна до 10000 мешканцiв). Громадяни обирають мунiципальну чи мiську раду, як вищий орган мiсцевого самоврядування. - Рада обирає бургомiстра, а в окремих випадках i завiдувачiв вiддiлами. - Бургомiстр є головою мунiципальної ради(як правило з правом голосу) та керiвником адмiнiстрацiї (виконавчого органу). - В окремих випадках бургомістр та завiдувачi вiддiлами складають президiю, яка готує проекти рішень ради з питань статуту, розвитку та персоналiй.

3. Північно німецький тип самоуправлiння. (Нижня Саксонiя, Пiвнiчний Рейн-Вестфалiя). Громадяни обирають мунiципальну раду, яка iз свого складу вибирає голову як бургомiстра. Вiн є представником общини. – Муніципальна рада обирає мунiципального директора як керiвника виконавчого органу та завiдувачiв вiддiлами. Керiвник адмiнiстрацiї є законним представником общини. Мунiципальна рада може вiдкликати директора, а в окремих випадках взяти на себе повноваження муніципального директора.

4. Пiвденно нiмецький тип самоуправлiння (Баден-Вюрттенберг, Баварiя). - Громадяни обирають мунiципальну раду та одночасно прямими виборами обирають бургомiстра. - Бургомiстр є головою мунiципальної ради та керiвником адмiнiстрацiї. - Мунiципальна рада обирає завiдувачiв вiддiлами, якi пiдпорядковуються розпорядженням бургомiстра.

5. Комунальний устрiй нових земель. Громадяни прямими виборами обирають мунiципальну раду. – Муніципальна рада обирає голову, або правлiння, або президiю. В президiю входить i бургомiстр. - Бургомiстра на 5 рокiв обирає мунiципальна рада. 100 000 мешканцiв може бути створено магiстрат як колегiальний орган. - В невеликих общинах за рiшенням ради почесний бургомiстр може бути одночасно головою мунiципальної ради, але представницький та виконавчий органи чiтко розрiзняються.