Статья 1. Система государственного управления
Французская Республика – одно из крупнейших государств на европейском континенте. На северо-востоке граничит с Бельгией и Люксембургом, на востоке и юго-востоке – с Германией, Швейцарией, Италией и Монако, на юге – с Испанией и Андоррой. Побережье Франции омывается проливами Па-де-Кале, Ла-Манш, Бискайским заливом Атлантического океана и Средиземным морем. Площадь территории Франции – 551,6 тыс. кв. км, численность населения около 58 млн. человек.
Страна разделена на 27 регионов, 101 департамент (в том числе территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун. В состав Франции входят пять заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные Антарктические территории). Административно-территориальные единицы наделены статусом местных коллективов с системой выборных органов самоуправления : региональных, генеральных и муниципальных советов.
Современная система государственного управления Французской Республики восходит к историческим особенностям утверждения политического режима Пятой Республики, что нашло свое отражение в особенностях конструирования баланса высших государственных органов страны и закреплено Конституцией 1958 года. Слабость государственного устройства Четвертой Республики, поражения понесенные Францией в колониальных войнах в Индокитае, Египте и Алжире, наличие гражданского конфликта внутри страны привели к появлению идеологии восстановления государства на международной арене и внутри страны. Интерес нации должен преобладать над внутренними конфликтами, политические дела делятся на действия большой политики (международные отношения, оборона) и повседневные направления, где сталкиваются интересы различных социальных категорий населения. При этом интересы могут быть различны, но они обязательно должны уступать высшим приоритетам нации, представляемым, прежде всего государством и олицетворяемым главой государства. Этот идеологический императив был сформулирован генералом Шарлем де Голлем еще в 1946 году в его знаменитой речи в Байе, однако востребованным он оказался в 1958 году.
Политический режим Пятой Республики является результатом двух противоположных устремлений, - стремления усилить исполнительную власть и прежде всего власть Президента Республики и стремления восстановить роль Правительства и Премьер-министра. Результатом стала ситуация когда исполнительная власть принадлежит одновременно Президенту Республики и Премьер-министру, и самые важные для баланса политического режима отношения существуют между двумя главами исполнительной власти.
Государственная служба
Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции Французской Республики 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и в Преамбуле Конституции 1946 года, которые интегрированы в современное конституционное право Франции. Более детальная регламентация гражданской службы осуществляется «Общим статутом публичной службы», включающим четыре закона, которые являются его разделами:
- Закон от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях чиновников;
- Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения статута о государственной публичной службе;
- Закон от 26 января 1984 года, содержащий положения о местной публичной службе;
- Закон от 6 января 1986 года, содержащий положения статута о государственной медицинской службе.
Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона. Общий статут является правовой основой государственной службы во Франции, и он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим тех или иных государственных органов. В них фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы. Ряд принципиальных положений касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.
Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений (за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции), включенных на постоянной основе в штат государственного управленческого органа на должность, соответствующую его рангу. В отличие от чиновников просто служащие представляют собой вспомогательный персонал, который принимается на работу либо по контракту (до трех лет), либо на повременную работу (не более 120 часов в месяц).
В зависимости от выполняемых функций и условий приема персонал органов управления подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. К категории А относятся чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование. Категории С и D объединяют вспомогательный административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование.
При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг). Чин – это звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности. Любое присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, при продвижении чиновника по службе происходят повышение ступени и повышение в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законодательством в качестве гарантии его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлена единая табель классификации персоналов, должностей и чинов.
Ответственность за проведение политики в сфере государственной службы несет Премьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 года Премьер-министр следит за исполнением положений статута о государственных служащих. Кроме Премьер-министра, полномочиями, касающимися государственной службы, обладают Президент Республики, Правительство и его министры. В соответствии со ст. 13 Конституции Французской Республики Президент Республики назначает лиц на высшие гражданские и военные должности, а также членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и т.д. Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах административных служб. Все министры располагают полномочиями по руководству вверенной им администрацией. Особая роль принадлежит министру экономики и финансов, который в обязательном порядке осуществляет контроль над всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.
В соответствии с принципом участия чиновников в корпоративном самоуправлении и определении условий труда, провозглашенным Законом от 13 июля 1983 года, предусматриваются четыре категории консультативных органов, в рамках которых эти консультации осуществляются: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.
Подготовкой кадров для государственной службы занимается специальное учебное заведение - Национальная школа администрации при Премьер-министре Франции (ЭНА), основанная Шарлем де Голлем в 1945 году. Это особенное, элитное учебное заведение, открывающее своим слушателям и выпускникам отличные перспективы карьерного роста. Большинство «энарков» (фр. énarque) – а их выпустилось более шести тысяч с 1945 года - стали ведущими государственными политиками, руководителями французских институций, парламентариями, высшими чиновниками, дипломатами и членами международных организаций, судьями высших инстанций, адвокатами Государственного совета, административными и финансовыми контролёрами высшего ранга, руководителями и топ-менэджментом крупнейших государственных и международных фирм и банков, средств массовой информации и коммуникации. ЭНА дала Франции двух президентов, семь премьер-министров, большое число министров, префектов, сенаторов и депутатов Национального собрания.