Р ис. 3.8. Логічна послідовність операційних блоків для управління водними ресурсами використовувати повторно або чим-небудь її замінити

Здебільшого є не один об’єкт і рішення приймається не осо­бисто. Метод не зобов’язаний оптимізувати благополучність, прибуток або який-небудь інший критерій тільки для однієї групи споживачів або господарчої діяльності. Належало б спро­бувати досягнути збалансованого розвитку різних груп спожи­вачів і видів господарчої діяльності відповідно до діяння законів, економічних механізмів і традицій.

Вода характеризується рядом неупорядкованих географічних, механічних, фізико-хімічних показників. Модель має врахову­вати різні закони, що регулюють цими кількісними і якісними показниками. Дійсно, не повинно утворюватись ніяке розхо­дження між кількістю і якістю тому, що в більшості випадків потреби у воді залежать від обох факторів, які розглядаються спільно.

Економічна роль води залежить від клімату: в аридних зонах, наприклад, програми розвитку зможуть базуватись на оптималь­ному регулюванні цін на водні ресурси на національному рівні; в областях України з помірним кліматом майбутні потреби у воді залежать від регіональної програми розвитку. У найбільш індустріальних областях України (Донецько-Придніпровські та ін.), люди усвідомлюють значення екологічних проблем. Вода давно вже стала лімітуючим фактором розвитку. Боротьба із забрудненням здебільшого замінює одну проблему забруднення іншою, але так як економічне зростання викликає це забруднен­ня, то критерії росту мають бути доповнені екологічними критеріями.

Внаслідок забруднення у промислових регіонах України мешканці заявляють, що води недостатньо, навіть якщо вони її і мають в достатній кількості, але, безумовно, забрудненої.

У сучасних умовах важливо не тільки оптимізувати не лише економічне зростання, але й необхідні для цього ресурси.

Багаточисельні водогосподарчі планові вирішення відпові­дають даній теорії соціально-економічного розвитку водозбір­ного басейну. Метод може допомогти зробити політичний вибір вирішення шляхом порівняння спеціально розроблених файлів. Кожний файл розробляється тільки для одного політичного ви­бору розвитку системи груп споживачів і господарчої діяльності у виділених географічних одиницях. Це визначає потребу в воді, яка має задоволення системою водогосподарчих робіт. Така сис­тема має визначати мету розвитку у водогосподарських термі­нах. Водогосподарські роботи потім мають отримувати фінансу­вання, а їх ціна розподіляється між платниками відповідно до законів передачі прав.

На цьому файл закінчується. У ньому вміщено порівняння потреб і ресурсів з урахуванням впливу забруднення, розподілу податків і загальних коштів; він визначає не виражені кількісно переваги, такі як соціально-економічний розвиток, охорона навколишнього середовища і загальна безпека. Його можна порівняти з іншими файлами на основі цілей, необхідних засобів і наслідків. Ніщо так не оптимізується як єдиний фактор прий­няття рішення. Економісти і інженери не зобов’язані підміню­вати політиків, котрі роблять кінцевий вибір, порівнюючи файли альтернативних вирішень.

Нова стратегія управління водокористуванням і водоохоро­ною діяльністю повинна не тільки грунтуватися на еколого-економічній концепції інтенсивного водокористування, але й обов’язково враховувати ряд чинників. По-перше, єдиним власником і господарем водних ресурсів є держава, а їх розпо­рядником – Державний комітет України з водного господарства. По-друге, в основу системи управління водогосподарською діяльністю суспільства має бути покладено не адміністративно-територіальний поділ, а басейновий принцип управління водни­ми ресурсами та її регулювання [80].

Головне завдання в управлінні водним господарством і його регулюванні – це повне та своєчасне задоволення потреб усіх водоспоживачів і водокористувачів у високоякісних водних ресурсах з урахуванням дотримання екологічних вимог, крите­ріїв, обмежень і стандартів. Крім того, управлінську діяльність водогосподарських органів слід спрямувати на радикальне еко­логічне оздоровлення річок, озер та інших водоймищ, які скла­дають єдиний водний фонд держави, а також на здійснення заходів по відтворенню та збереженню в чистоті поверхневих водних ресурсів.

Особлива увага має бути приділена відродженню та оздо­ровленню малих річок, яких в Україні налічується понад 22,5 тис. (загальною довжиною 210 тис. км). Вони є первинною ланкою водного фонду країни. Тим часом, саме на них припа­дають максимальні антропогенні навантаження, саме їм завда­ється найбільша шкода від забруднення, виснаження та вичер­пання. Значна кількість малих річок перебуває під загрозою зникнення. Їх можна порівнювати з найменш захищеними при­родними об’єктами, які потребують невідкладної допомоги з боку суспільства.

В управлінні охороною атмосферного повітря важливу роль відіграє дотримання гранично допустимих концентрацій (ГДК), гранично допустимі викиди (ГДВ), норма зелених зон, заповід­ників і інше. Головним їх призначенням є визначення об’єктив­ної межі допустимих антропогенних навантажень на біосферу. В економіці природокористування застосовуються і інші нормати­ви. Наприклад, нормативи експлуатації природних ресурсів (розрахункова лісосіка), відходів, економічної ефективності капітальних вкладень в охорону природи і інше. Без необхідної нормативної бази не зможуть бути удосконаленими господар­чий механізм природокористування, система планування, стиму­лювання і управління.

Управління в екологічній сфері визначається специфікою і результатом трудової діяльності, пов’язаної з відтворенням біо­геоценозів. На відміну від матеріального виробництва в еколо­гічній сфері результати праці носять безпосередньо суспільний характер.

В екологічній сфері, через суспільну природу продуктивних сил і форми власності українського народу і народів колиш­нього Радянського Союзу на об’єкти природи, товарна форма результатів природоохоронної діяльності є власне зовнішньою і, зрілість відносин безпосередньо суспільної споживчої вартості є найбільш високою. Підвищення матеріальної зацікавленості підприємств з різною формою господарювання і в тому числі робітників екологічної сфери має здійснюватись шляхом вдос­коналення і зміцнення господарчого механізму. Його основою має служити зростання ефективності відтворення екологічних систем і природоохоронних заходів, а не збільшення товарності виробництва. Розвиток екологічної сфери визначають суспільні потреби. Її особисті зацікавлення як екологічної системи мають виходити із необхідності підвищення продуктивності біогео­ценозів і зміна власності народу конкретної території на об’єкти природи. Тому господарчі механізми екологічної сфери необхідно будувати на основі екологічної мети.

Екологічна сфера має здійснювати взаємовідносини з влас­ником через систему стабільних довгострокових економічних нормативів, які визначають основні об’єми фінансування і сти­мулювання природоохоронної діяльності і які безпосередньо пов’язані з її результатами та висловлюють інтереси суспільства в даній сфері. У взаємовідношеннях екологічної сфери і мате­ріального виробництва (лісне господарство і лісова промисло­вість) головним є платність природних ресурсів.

Під господарчим механізмом природокористування розу­міють як планомірно організовану систему управління (відтво­рення природних ресурсів), яка включає такі елементи: правові норми природокористування; організовану структуру управлін­ня; народногосподарське планування; госпрозрахункові умови раціонального природокористування в умовах ринку. Досяг­нення високої ефективності природокористуванням можливе лише при розвитку кожного елемента управління і комплекс­ного удосконалення усього механізму в цілому.

Удосконалення управління природокористуванням за умов ринкової економіки має здійснюватись на концепції удоско­налення керівництвом всієї економіки в Україні. Важливого значення у розв’язуванні цієї задачі набуває перехід від пере­важно адміністративних до економічних методів керівництва «через інтереси» до широкої демократизації управління. До тих пір, доки в народному господарстві не ствердяться економічні інтереси екологізації виробництва, управління природокорис­туванням буде малоефективним. Окремі негативні екологічні наслідки розвитку різного роду виробництва в умовах стихій­ного ринку пов’язані не стільки з недосконалою технікою і технологією, скільки з незрілістю природоохоронного госпо­дарчого механізму, відсутністю належного «стикування» між загальнодержавними і колективними інтересами відносно охо­рони природи. Узгодження екологічних інтересів з інтересами окремих відомств (підприємств) може бути досягнено за допо­могою такого механізму, який зможе забезпечити збереження і навіть зміцнення централізму при вирішенні питань охорони довкілля і одночасно розширення самостійності трудових колек­тивів в умовах ринкового методу господарювання, підвищення їх відповідальності за кінцеві результати природоохоронної гос­подарчої діяльності. Центральне керівництво у справі раціо­нального природокористування має зміцнюватись по лінії роз­ширення стратегічних задач, а ринкова самостійність – в області поточного господарювання.

Стосовно природокористування центр зобов’язаний визна­чити екологічну стратегію відтворення природних ресурсів, яка покликана охоплювати найважливіші напрямки науки, техніки та виробництва і капітальних вкладень, природоохоронне розмі­щення продуктивних сил і систему планових загальнодержавних нормативів. Метою цієї стратегії має бути розширене відтво­рення природних ресурсів, зростання їх суспільної корисності.

Визначальним напрямком у зростанні ролі самостійності в умовах ринку основних ланок є вдосконалення ринкових відно­син, які мають ураховувати екологічні наслідки сучасного природокористування.

Соціально-економічне усуспільнення визначає політичну ос­нову організації управління природокористуванням. Організа­ційно-економічне усуспільнення визначає організаційні прин­ципи (галузевий і територіальний).

Галузевий принцип управління на основі поділу суспільної праці забезпечує спеціалізацію в різних сферах природокорис­тування (землекористування, водокористування, лісокористу­вання та інше). Цей принцип знаходить своє відображення в організації відповідних міністерств і відомств.

Територіальний принцип забезпечує комплексний підхід до проблем природокористуванням на рівні регіону. Довкілля як об’єкт управління у своїй основі не подільне і в кожному регіоні своєрідне. Об’єкту управління має бути адекватною і система органів управління, яка висловлює цілісність природи і її регіональну своєрідність. Отже, в систему органів управління має входити координаційний центр, тобто загальнодержавний орган управління, що володіє міжгалузевими функціями впливу на процеси природокористування, і регіональні органи управління.

У нашій державі центральним органом управління природо­користуванням (відновленням природних ресурсів) є Міністер­ство екології та природних ресурсів України. Поряд з Кабінетом Міністрів це міністерство несе всю повноту відповідальності за охорону природи, організацію раціонального використання і відтворення природних ресурсів в Україні. Низовою ланкою системи екологічного управління є відділи охорони природи підприємств. Ці відділи виконують державні функції, відомчо мають підпорядковуватись не підприємству, а регіональним органам управління природокористуванням. Тому, як вже і зазначалось раніше у цій роботі, їх доцільно назвати держав­ними відділами охорони природи (ДВОП) [187]. Найважли­вішою функцією ДВОП є контроль за якістю навколишнього природного середовища по науково обґрунтованими нормами і нормативами, тобто це своєрідний державний прийом еколо­гічно чистої продукції.

Регіональні органи управління у безпосередньому контакті з державними відділами охорони природи мають впливати еконо­мічними методами на «забруднювачів» середовища, сприяючи подоланню існуючих в екологічній сфері об’єктивних суперечок між суспільними і колективними інтересами. Із створенням дер­жавних (а не відомчих) відділів охорони природи на підпри­ємствах, які забруднюють навколишнє середовище, створю­ються реальні умови для ефективної реалізації загальнодер­жавної власності на природні ресурси.

Велике значення в організації управління природокористу­ванням має державний кадастр природних ресурсів. У ньому ведеться облік найважливіших природних ресурсів з їх кількіс­ною і якісною характеристикою; за допомогою комп’ютерних технологій мають бути на обліку всі природокористувачі; в базах даних комп’ютерних програм повинні бути створені відомості про економічну оцінку природних ресурсів.

Необхідним елементом організації управління природоко­ристування є моніторинг навколишнього середовища – постійно діюча система спостережень за її станом. Моніторинг довкілля, забезпечуючи органи управління необхідною і вірогідною інформацією, повинний охоплювати всі рівні – локальний, регіональний, національний.

Дієвими важелями управління природоохоронною діяльністю на підприємствах є економічні методи. Арсенал економічних методів управління природокористуванням широкий і різнома­нітний. Він включає важелі централізованого, ринкового і госпрозрахункового регулювання. У 1989 році було прийняте урядове рішення створити на адміністративно-територіальних рівнях систему позабюджетних фондів охорони природи, які формуються з коштів, стягнутих з підприємств, і повинні були використовуватись на природоохоронні потреби міст, районів і областей. Того ж року введено плату за користування водними ресурсами.

На сьогодні позабюджетні кошти, як це добре вже відомо, використовуються на інші потреби (будівництво гаражів, прид­бання службових легкових автомобілів іноземних марок тощо), але на відновлення стану навколишнього природного середо­вища ці гроші рідко витрачаються. На наш погляд, відшкоду­вання збитків природі має вестись через чітку банківську систему управління. Як це вже зазначалось вище, у цій роботі, за допомогою екологічного банку, з якого кошти б направлялись тільки на відшкодування довкілля [187, с. 71].

Основні елементи економічного механізму природокорис­тування показано на рис. 3.9.

Рис. 3.9. Основні елементи економічного механізму природокористування

Вдосконалення економічних методів управління природоко­ристуванням знаходиться в органічному зв’язку з розробкою екологічних паспортів підприємств, що мають різні форми гос­подарювання. Без екологічного паспорта підприємствам, що відкриваються, не повинно надаватись дозволу на їх функціо­нування.

На наш погляд, запровадження екологічного паспорта на підприємстві, що забруднює довкілля, є необхідним і обов’яз­ковим заходом. З розвалом Радянського Союзу і зупинкою багатьох підприємств в Україні ця робота зупинилась, а її надто необхідно відновити.

Цей документ має включати загальні відомості про підпри­ємство, сировину, яка використовується, опис технологічних схем експлуатації природних ресурсів, виробу основних видів продукції, способу очистки стічних вод і аеровикидів, і харак­теристики після очистки, дані про тверді та інші відходи, відо­мості про технології, що забезпечують високі питомі показники по охороні природи. Друга частина паспорта має вміщувати перелік заходів, що спрямовані на зниження навантаження на довкілля з визначенням строків, обсягів витрат, норм питомих і загальних об’ємів твердих відходів і викидів шкідливих речовин до і після здійснення кожного заходу. Екологічний паспорт має також відображати два принципові моменти: перехід від вив­чення наслідків (стану навколишнього середовища) до деталь­ного диференційованого аналізу причин; перехід від розгляду загального об’єму викидів відходів до питомих показників, які віднесені до одиниці виробленої продукції і у зіставленні з най­кращими досягненнями у світі. Останнє положення належить пояснити.

Екологічні нормативи у вигляді гранично допустимих концентрацій (ГДК) в Україні більш-менш жорсткі, ніж в інших державах. Це позитивний факт, але виконання нормативів здійс­нюється, на жаль, не шляхом удосконалення технологій вироб­ництва, а за рахунок невиправданої його природоємності. Сучас­ні підприємства байдужі до обсягів споживаних ресурсів приро­ди на одиницю продукції. Можна сказати, що вимоги ринкової економіки в цьому питанні в Україні поки що не діють. Наприк­лад, на розведення «питомих» забруднених стоків, розрахованих на об’єм виробництва, у нас витрачається значно більше чистої води, ніж у розвинених державах світу. Наприклад, в Росії, на Байкальському целюлозно-паперовому комбінаті, очисні спору­ди якого вважаються кращими в даній галузі, скиди мінеральної солі в кілограмах на тонну целюлози майже в чотири рази вищі, ніж США. Поки що на виробництвах України і в республіках колишнього Радянського Союзу переважає екстенсивний тип технічного захисту навколишнього природного середовища. По­винен у цьому не стільки дефіцит наукових розробок в області прогресивних технологій (вони відомі і реалізовані у світовій практиці), скільки організаційна інертність відповідних мініс­терств і відомств, відсутність «притягальної сили» безвідхідних виробництв. Причиною є недосконалість існуючого природо­охоронного госпрозрахункового механізму, ефективність якого здебільшого визначається достовірною інформацією про рівень технології, її екологічності на кожному підприємстві.

Для вирішення екологічних проблем західними вченими про­понуються різні моделі управління природокористуванням. Тео­ретичну основу їх розробок визначають такі політекономічні школи – неокласична і неокейсіанська. У концепції першої має перевагу ринкова, другої – державне регулювання. Прихильни­ки неокласичного напрямку, основним інструментом рішення екологічних проблем, вважають ціновий механізм. У його основі – податкові платежі, компенсуючі збиток від руйнування навколишнього середовища, а також купівля-продаж прав на забруднення. Неокласична модель, як на наш погляд, має суттєві вади. По-перше, вона не вирішує проблеми збереження приро­ди: підприємство зможе купити право на забруднення середови­ща і не нарощувати витрат на її охорону. По-друге, податкова форма платежів зменшує чистий прибуток, а це зачіпає інтереси приватного капіталу.

Більш прийнятною виявилась неокейсіанська модель. Вона не тільки враховує інтереси приватного капіталу, але і в бага­тьох випадках краще відповідає загальнолюдським цінностям збереження довкілля, ліпше сприяє усуспільненню природоко­ристування і соціалізації природи. У різних формах господарю­вання задоволення екологічних потреб становить собою безпо­середньо суспільний характер (чисте повітря і вода в однаковій мірі необхідні кожному членові суспільства). Головна ідея теоретичної конструкції неокейсіанської моделі перебуває в прямому державному регулюванні відносин між суспільством і природою за допомогою адміністративно-розпорядливих мето­дів (нормативи, стандарти, заборони та інше) в сполученні з економічними важелями стимулювання і примусом приро­докористувачів. Лейтмотивом виступає не вартість завданого природі збитку, а величина витрат, необхідна для зниження рівня порушення цілісності природного середовища. Вона має включатись у виробничі витрати і відшкодуватись через ціну вимушеної продукції. Кейсіанська модель управління природо­користуванням покладена в основу екологічної політики роз­винених держав. У ринкових умовах господарювання можна задіяти інструменти екологічного регулювання, які розкривають механізм управління природокористуванням. Ця класифікація інструментів включає наступні заходи:

1. Безпосереднє здійснення державою різного роду заходів природоохоронного характеру: організацію і фінансування нау­ково-дослідної комплексної природоохоронної роботи, підготов­ку в цій галузі природоохоронних фахівців, систему інформа­ційного забезпечення екологічної політики, включають моніто­ринг; планування і облаштування території, регулювання земле­користуванням, територіального розміщення господарчих об’єк­тів; здійснення конкретних заходів по окремих об’єктах еколо­гічної політики, як це відтворення лісів, охорона прибережних морських вод, будівництво водостічних споруд, переробка і вилучення деяких твердих відходів, утримання різних категорій охоронних територій; виконання зобов’язану у межах міжнарод­них програм співпраці, участь у діяльності міжнародних організацій, і виробленні міжнародних узгоджень, правил і нормативів природоохоронного порядку.

2. Державне економічне стимулювання і підтримка природо­охоронної діяльності приватного сектору (економічні інстру­менти): прямі і побічні субсидії (інвестиційні і на покриття експлуатаційних витрат) приватним фірмам, регіональним і місцевим органам влади; позики і кредити за низькими про­центами, гарантії за банківськіми позичками; надання режиму прискореної амортизації очисного устаткування та іншої еко­техніки; пільгові ставки з побічних податків на продаж екотех­ніки або вивільнення її від податку; пільгові тарифи фірмам на очистку стоків на муніципальних централізованих водоочисних спорудах.

3. Державні заходи, які направлені на примушування природокористувачів до охорони навколишнього середовища (норма­тивне регулювання і штрафні санкції): обов’язкову оцінку впливу великих господарчих проектів на навколишнє середо­вище (екологічна експертиза); екологічні нормативи, норми і стандарти (емісійні, якості середовища, товарні, технологічні); заборони, обмеження, дозвільні системи (інструменти постійної або тимчасової дії), різні форми раціонування (у відношенні рідинних відходів і т. д.); узгодження (контракти) галузеві, тери­торіальні, поодинокі між державними органами і забруднюва­чами; державне інспектування підприємств; платежі за забруд­нення (перерозподільні платежі), інші платежі – в сполученні з екологічними нормативами; штрафи за порушення природо­охоронних законів і правил, інші економічні і адміністративні санкції, закриття підприємств.

4. Заходи держави, які спрямовані на спонукання природоко­ристувачів охороняти навколишнє середовище (комбіновані, нормативно-ринкові інструменти): спонукаючі відрахування за забруднення; купівля-продаж прав (дозволу) на забруднення.

Таким чином, основна роль у механізмі економічного регу­лювання у природокористуванні в Україні має належати дер­жаві, природоохоронна діяльність якої направлена на захист зацікавленості господарників, фермерів, підприємців, так і на задоволення загальнонаціональних потреб у збереженні довкілля.

[Вгору] [Вниз]