Тема 3. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

1. Поняття, основн! принципи та система мюцевого самоврядування

Відповідно до європейської Xapтії місцевого самоврядування (далі — Хартія) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальної здатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад — в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих opraнів, які вони обирають (oрганів місцевого са­моврядування), виршувати самостійно, під свою відповідальність питания місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.

Таке визначення місцевого самоврядування знайшло свое втілення в Конституції України та в Законі, де, зокрема, зазначаеть­ся. що місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'еднання у громаду жителів декількох сіл, селищ, міст — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування виршувати питания місцевого значення в межах Конституції i законів України (ч. 1 ст. 140 Конституцп Украши, ст. 2 Закону).

Таке визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, не розкриває до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Тому місцеве самоврядування можна розглядати принаймні ще в двох таких аспектах:

• як принцип організації публічної влади на місцях;

• як територоальну самоорганізацію самого населення на місцях.

Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічної влади на місцях знайшло своє відображення, як того вимагає ст. 2 Хартії, в Конституції України, зокрема в ст. 5, відповідно до якої «народ здійснює владу безпосередньо i через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Згідно з цим принципом взаємовідносини центру i місць, центральних i місцевих органів влади мають будуватися вже не на ochobi жорсткої централізації чи так званого «демократичного централізму», властивого колишншній радянській системі, а на за­садах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) мюцевих оргашв влади.

Місцеве самоврядування як один з основоположник принципiв конституційного ладу України, у свою чергу, має власну сис­тему принципів, через призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місцe i роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принципи правовой, органззаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономіїї) місцевого самоврядування та його органів, правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами i наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно i несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст. 4 Хартії їх повно­важення мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дії для здійснення власних ініціатив з будь-якого питания, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування — територіальні громади та їхні органи — не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначаеться в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам i забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи мюцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який aдміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статт1 6, 8). У ст. 20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльтстю opгaнів i посадових oci6 місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у cпoci6, що передбачений Конституцїєю та законами України, i не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових oci6 у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування — територіальні громади та їхні орга­ни — ^{не є} елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати мож­ливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, само­стійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відпо­відала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не під­порядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законнос­ті та конституційних принципів місцевого самоврядування (стат­ті 6, 8). У ст. 20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними орга­нів місцевого самоврядування на володіння, користування і роз­порядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це на­голошується в Хартії (ст. 9), для здійснення власних повнова­жень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухо­ме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності терито­ріальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єк­ти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні район­них і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. З ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету Украї­ни, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч. 6 ст. 16 Закону).

Предметом місцевого самоврядування, як це визначено в Конституції та законах України, є питання, які випливають із ко­лективних потреб територіальної громади, тобто самого населен­ня, жителів, які проживають на території відповідного села, сели­ща, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава (і це не суперечить світовому досвіду, втіленому в Хартії) може нада­вати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самовря­дування) мають реалізувати «за сумісництвом». Ось чому повно­важення цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядуван­ня діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед за­коном; при здійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст. 143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повин­ні, як про це зазначається в Хартії, «у міру можливості... присто­совувати свою діяльність до місцевих умов» (ч. 5 ст. 4). Це пра­вило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.

Система принципів місцевого самоврядування не вичер­пується лише принципами його правової, організаційної та мате­ріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст. 4), які умовно можна поділити на дві групи: які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та від­повідальності перед територіальними громадами, судового захис­ту своїх прав); універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (прин­ципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації населення на місцях полягає в тому, що функціонально та органі­заційно воно є певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому те­риторіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. «Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції Украї­ни, — здійснюється територіальною громадою в порядку, вста­новленому законом, як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх вико­навчі органи».

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною суборди­нацією її основних елементів. Так, територіальна громада згідно з частинами 1 та 3 ст. 140 Конституції України, а також ч. 1 ст. 6 Закону є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основ­ним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повно­важним елементом системи місцевого самоврядування. Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад (ч. З ст. 140 Конституції України), а тому створюються вказаними ра­дами та є їм підконтрольними та підзвітними (частини 1 і 2 ст. 11 Закону). Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова осо­ба, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч. 2 ст. 141 Конститу­ції України, статті 12, 42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудо­вана система центральних органів державної влади. Тому ство­рення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політика­ми) — було б науково необгрунтованим. Це не відповідало б і ос­новним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самовря­дування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі ор­гани (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана «працююча корпорація», яка сама приймає відповідні рі­шення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її вико­навчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передба­чено Законом (ч. З ст. 10, статті 26—42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого само­врядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональ­ному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіаль-I них громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, ву­лиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з інши­ми населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду) в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських ко­мітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого само­врядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слід віднести та­кож районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6

Закону).

22 липня 1998 р. Указом Президента України схвалено Кон­цепцію адміністративної реформи в Україні, яка спрямована на формування сучасної ефективної системи державного управлін­ня, реформування адміністративно-територіального устрою Ук­раїни, її бюджетної системи, а також подальший розвиток місце­вого самоврядування, вдосконалення його територіальної, право­вої та матеріально-фінансової основ, а також чіткіше розмежу­вання функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади. Слід сподіватися, що основні поло­ження Концепції знайдуть своє конституційне та законодавче втілення відповідно до визначених в цьому документі строків.

2. Місцеве самоврядування і система народовладдя

Сьогодні тривають дискусії навколо питання про характер тієї влади, яку здійснюють територіальні громади безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Наука про місцеве самоврядування, як це справедливо зазна­чається в спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи ок­рему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Однозначної відповіді на це непросте запитання немає. В Ук­раїні продовжують існувати та впливати на практику державо­творення дві основні теорії місцевого самоврядування: держав­ницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень тери­торіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають.

Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів дер­жавної влади, але не самої цієї влади, розглядають самоврядуван­ня як засіб здійснення державних функцій за допомогою недер­жавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

Згідно з державницькою теорією місцеве самоврядування ор­ганічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його ко­ріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його части­на (громада), а обсяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцево­го самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Доз­волено лише те, що передбачено законом».

Місцеве самоврядування при такому підході до його розумін­ня можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинни­ми суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колектива­ми, зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Франції, є ко­муни, департаменти, заморські території, які вільно управляють­ся виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в Європі. Вона започаткована, на наш пог­ляд, ще магдебурзьким правом (магдебурзька грамота, яка нада­валася королем тому чи іншому місту, була класичним актом де­централізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє вті­лення в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування, зазначається в Хартії, — це «право і спромож­ність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання

і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (п. 1 ст. 3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування Ірозглядають його первинні суб'єкти — громади — як самостійне /джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є са­мостійною, так званою «муніципальною».

Основні постулати цієї теорії:

1. місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської тео­ рії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприк­ лад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій;

2. органи місцевого самоврядування мають вирішувати пи­ тання лише місцевого значення, які випливають із колективних потреб відповідної громади, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;

3. право на місцеве самоврядування є природним і невід'єм­ ним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує;

4. при вирішенні питань місцевого значення органи місцево­ го самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом».

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткова­на практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоніс-тів, які згодом об'єдналися в державні утворення — штати, а ці останні — у федерацію — Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму.

Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є не­залежними від держави лише в суто громадівських справах, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, які вико­нують ЇЇ функції і повноваження. Відповідно до цього й ті спра­ви, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на «власні» і «делеговані».

На думку прихильників цієї теорії, при вирішенні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно і незалежно від державних органів, дотримуючись лише закону, а при вирішенні «делегованих» — під контролем та адміністра­тивною опікою відповідних державних органів.

Теорія поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях досить поширена у світовій науковій лі­тературі.

Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадів-ська, державницька, муніципального дуалізму)¹ істотно вплину­ли на зміст відповідних розділів Конституції України.

Так, якщо розглядати ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місце­вого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір зробле­но на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це свідчіть і той факт, що місцеве самоврядування обме­жується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, ос­кільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З іншого боку, ряд важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого само­врядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місце­вого самоврядування — в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, — заз­начається, наприклад, у Конституції, — є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи місцевого самовря­дування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19), тобто за принципом: «Дозволено ли­ше те, що передбачено законом».

На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також збереження місцевого самоврядування на регіо­нальному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повно­важень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним ор­ганам виконавчої влади».

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність по­дальшого наукового осмислення цього явища, а отже, і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування з урахуван­ням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

В Україні, з моменту проголошення її незалежності, вже на­копичено певний науковий потенціал щодо суті місцевого само­врядування, його місця й ролі в системі народовладдя взагалі і взаємодії з державною владою зокрема. При цьому позиції окре­мих авторів також розходяться з питання щодо природи тієї вла­ди, яку здійснюють територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Якщо одні з них, в тому числі й автор цього розділу¹ є переконаними прихильниками державницької концеп­ції місцевого самоврядування, то інші послідовно відстоюють громадівську його концепцію. За своєю природою, вважає, на­приклад, відомий правознавець В. М. Кампо, місцеве самовряду­вання виступає «як специфічна форма реалізації публічної вла­ди, відмінної... від державної... Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнона­ціональні інтереси».

На думку ж Л. М. Кравчука, в Україні місцеве самоврядуван­ня має існувати на засадах так званої «громадсько-господар­ської» концепції, яка, як це випливає з подальших роздумів цього автора, є концепцією муніципального дуалізму. «Суть цієї /концепції, — зазначає Л. М. Кравчук, — полягає в тому, що орга-;ни місцевого самоврядування «мають власну суверенну компе­тенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. До цих місцевих справ держава не втручається і вони вирішуються органами самовряду­вання самостійно. В питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави»

3. Місцеве самоврядування і вертикаль виконавчої влади

Демократична держава не може обій­тися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка центра­лізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітар­ним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

• децентралізацію демократичну, коли йдеться про деволю- цію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (терито­ ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого са­ моврядування);

• децентралізацію адміністративну, коли йдеться про ство­ рення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих держав­ них адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються зазначені форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, орга­ни якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Ка­нада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі та­кий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати англосаксонським або кла­сичним типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створю­ються та діють урядові периферійні структури — префектури, ко­місаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самовряду­вання, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого управ­ління має назву французького або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудо­ви державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який обумовлював, у свою чергу, єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були кон­ституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповід­них адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з іншого — як організація місцевого на­селення, що покликана вирішувати «всі питання місцевого зна­чення», тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип ор­ганізації управління на місцях має назву радянського. До того ж виконавчі органи місцевих рад, як про це вже зазначалося, зна­ходилися в подвійному підпорядкуванні, тобто входили до уря­дової вертикалі.

Однією з особливостей моделі організації державної вико­навчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася та знайшла своє втілення в новій Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тіль­ки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місце­вого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями, зокрема районами і областями, а також містами Києвом і Севас­тополем. Це, у свою чергу, сприяло виникненню однієї з най­складніших проблем — проблеми розмежування функцій і пов­новажень між місцевими державними адміністраціями та органа­ми місцевого самоврядування. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють територіями, а місцеві органи дер­жавної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої пробле­ми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади обумов­лена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однако­вими питаннями. Уся складність проблематики місцевого само­врядування, як про це слушно зазначається в науковій літерату­рі, полягає в двоєдності місцевих справ. По-перше, з одного боку, вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких держава теж не байдужа. З іншого боку, на місцях вирі­шуються й такі справи, в яких державний інтерес представлений в найбільш оголеному вигляді. По-друге, в Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та облас­ні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях

Києві державних адміністрацій не тільки суперечить чинному Закону (частини 4 і 5 ст. 12), а й Рішенню Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. (Справа про статус депутатів міс­цевих рад), відповідно до якого депутат сільської, селищної, мі­ської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищ­ного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті¹.

Автори внесених до Верховної Ради України проектів Зако­ну України «Про місто Севастополь» намагаються послідовно розмежувати функції і повноваження органів місцевого самовря­дування та органів виконавчої влади в цьому місті, при цьому Севастопольська міська рада матиме свій виконавчий комітет, організаційно відокремлений від міської держаної адміністрації.

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний по­шук оптимальної моделі організації влади на так званому «регіо­нальному рівні». Цей процес особливо пожвавився у зв'язку з об­говоренням проекту Концепції регіональної політики України. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) ширших повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосереджен­ня їх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій.

4. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма де­централізації державної влади на місцях, світовій практиці дер­жавотворення добре відома так звана територіальна (адміністра­тивно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією звичайно розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-терито­ріальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-куль­турними, релігійними, національно-етнічними та іншими особ­ливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єк- І том автономії визнається територія, що відрізняється лише особ- і ливостями побуту та національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фак­тор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки авто­номія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця ж обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-терито­ріальне утворення не як звичайну форму децентралізації держав­ної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії та практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адмі­ ністративно-політичної (автономна область, автономний ок­ руг) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її суб'єктів.

Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за -своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, зас­нована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, / Швейцарія були створені шляхом об'єднання «знизу», за прин­ципом субсидіарності їх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення.

Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Загалом у світі налічується 12 країн (крім держав — колиш­ніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утво­рення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Назвемо істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, терито­ріальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча й є іс­тотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію прак­тично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні І нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих ін­тересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єд­ності держави.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утво­рення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконав­чої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не втра­чають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найоптимальнішою формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Ра­дянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі по­стало в зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим..

В чому ж полягає різниця між територіальною автономією як самоврядуванням певної території в державі і місцевим самовря­дуванням як автономією територіальних громад та тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста) та тих органів, які вона обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є та­кож і формою децентралізації законодавчої влади унітарної дер­жави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної ком­петенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме в сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене Європейською Хар­тією про регіональне самоврядування, проект якої вже підготов­лено в Раді Європи.

Автономізація відповідної території не виключає розвитку в \ ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантованого конституцією відповідної держави, проте поро­джує проблему розмежування повноважень місцевого самовря­дування та територіальної автономії.

5. Гарантії місцевого самоврядування

Україна, як про це вже зазначалося, не лише визнає, а й га­рантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції).

Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громада­ми та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування.

У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевого самоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, сту­пенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньо принци­пам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територі­альних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах .

Наведену вище типологію гарантій місцевого самоврядуван­ня можна було б продовжити. Проте сьогодні найбільш актуаль­ною є проблема забезпечення передусім правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування. Справа в тому, що з трьох вищезгаданих принципів місцевого са­моврядування найбільш гарантованими є перші два, хоч і тут є певні проблеми.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів міс­цевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом по­рядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У Законі також зазначається, що обмеження прав терито­ріальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конститу­цією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 31), що органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання де­легованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передба­чених законом, що органи та посадові особи місцевого самовря­дування мають право звертатися до суду щодо визнання незакон­ними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

В цих положеннях Закону та Конституції відтворені поло­ження Хартії, відповідно до яких органи місцевого самовряду­вання повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання за­кріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст. 11), а також що будь-який адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституцій­них принципів (ст. 8).

На жаль, в практиці державного будівництва суверенної Ук­раїни ще трапляються випадки втручання місцевих органів вико­навчої влади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевого самоврядування, а так звані компетенційні спори в судах загальної юрисдикції майже відсутні. Великий вплив на таке становище справляє і незавершеність судової реформи, відсут­ність адміністративних судів, які б розглядали такі спори.

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановле­на Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та по­садових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах на­даних їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадо­вими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несуть встановле­ну законом відповідальність перед органами місцевого самовря­дування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти — громади — не можуть бути при­мусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з по­рушенням Конституції чи законів України, прав і свобод грома­дян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про при­ведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Вер­ховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севас­топольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

Аналогічним чином вирішується питання про дострокові ви­бори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він по­рушує Конституцію та Закони України, права і свободи грома­дян, не забезпечує здійснення своїх повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Ра­дою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповід­ного комітету Верховної Ради України.

Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявність відповідної системи законодавства про місцеве само­врядування, процес становлення якого ще триває.

Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а та­кож про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України.

Відіграватимуть важливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцеві фінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти яких підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 19) органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Йдеться про так звале-сгатутне право. У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особ­ливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а, отже, набуває право­вого характеру.

Проект примірного статуту територіальної громади також підготовлено та внесено до Верховної Ради України.

Найвразливішим місцем в системі гарантій місцевого само­врядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається по­ки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю те­риторіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповід­но до Конституції України (ст. 142) здійснюють районні і облас­ні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, Що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішенням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві дер­жавні адміністрації. Крім того, встановлений Законом демокра­тичний порядок формування доходної частини місцевих бюдже­тів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, не застосо­вується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та по­даткову систему у відповідність з цим Законом.

Перелік проблем, пов'язаних із вдосконаленням фінансово-економічних гарантій місцевого самоврядування, можна було б продовжити. Але про це в наступних розділах підручника.

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадян­ського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, треба сподіватися, що в міру становлення грома­дянського суспільства в Україні будуть створюватись нові пере­думови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, по­силюватись його економічні, юридичні та соціальні гарантії.