5. Муніципально-правові відносини

Наслідком дії муніципально-правових норм на суспільні від­носини є муніципально-правові відносини, які виникають в результаті реалізації відповідних правових норм. Муніципально-правові відносини -врегульовані нормами муніципального права і гарантовані державою суспільні відносини в галузі місцевого самоврядування, учасники яких є носіями юридичних прав і обов'язків.

Змістом муніципально-правових відносин є організація і здійснення місцевої публічної влади в межах прав і обов'язків суб'єктів цих відносин у формах, передбачених Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами.

муніципально-правові відносини мають ряд особливостей, зокрема щодо своєї територіальної сфери, щодо суб'єктів і об'єктів, значна частина яких не характерна для інших правовідносин, а також щодо прав і обов'язків суб'єктів цих відносин та їх форм.

Зокрема, муніципально-правові відносини є відносинами влади (публічної політичної влади), як і відносини щодо органі­зації і діяльності органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової), але суб'єктами цих відносин є насамперед тери­торіальні громади (сільські, селищні, міські), які мають природні права, визнані державою. Муніци­пально-правові відносини мають локальний (місцевий) характер. Через це права й обов'язки суб'єктів цих відносин обмежуються, як правило, відповідними адміністративно-територіальними одиницями.

Основними елементами муніципально-правових відносин, як й інших правовідносин, є насамперед суб'єкти, об'єкти, суб'єктивні права і обов'язки суб'єктів.

Суб'єктами муніципально-правових відносин є учасники цих відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених муніципально-правовими нормами.

Основними суб'єктами муніципально-правових відносин є: Український народ, Українська держава; органи державної влади; політичні партії і громадські організації, їх об'єднання і осередки; громадяни України; територіальні громади, жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць; представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві ради), виконавчі органи місцевих рад; сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування; юри­дичні особи.

Основними об'єктами муніципально-правових відносин є: влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки люди­ни і громадянина; влада територіальних громад; питання місце­вого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуго­вування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і ор­ганізацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Складовою частиною муніципально-правових відносин є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів муніципально-правових відносин, їх гаранти і відповідальність. Зокрема, чинною Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається статус територіальних громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного, міського голови, органів самоорганізації

населення.

За змістом повноважень, зокрема, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, Закон про місцеве самоврядування в Україні розрізняє повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; У галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері со­ціального захисту населення; у галузі зовнішньоекономічної Діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України тощо.

Муніципально-правові відносини можна класифікувати за інститутами і нормами муніципального права, за суб'єктами і об'єктами муніципально-правових відносин, за повноваженнями (правами і обов'язками), за простором і часом, за організаційними і правовими формами тощо.

Пріоритетним видом муніципально-правових відносин є відносини безпосереднього народовладдя, основними формами яких є місцеві референдуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо. Головну частину муніципально-правових відносин складає діяльність представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, се­лищних, міських голів.

Муніципально-правові відносини можна поділити також за змістом на матеріальні і процесуальні, за формою — на організаційні і правові; за часом — на короткотермінові і довготермінові; за простором — на місцеві і регіональні; за правовою природою — на правомірні і протиправні правовідносини.

Підставами виникнення, зміни та припинення муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є юридичні факти, які поділяються на дії та події.

Основними юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну та припинення муніципально-правових відносин є дії, зокрема прийняття актів суб'єктами системи місцевого самоврядування.

Сучасні теорії муніципального права

Наука муніципального права являє собою сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона виконує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях місцевого самоврядування віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування висту­пає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія, природних прав вільної громади — виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці від­булися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток за­конодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також в розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін тощо.

Основоположними висновками цієї теорії є: 1) коло громадських справ відрізняється від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, була досить вразливою, тому що важко обгрунтувати невідчужува­ність прав, зокрема великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, областей), встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Однак не варто відкидати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, бо це не відповідає реальному становищу речей.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності.

Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та інші. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компе­тенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. В ЦІ місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносять­ся до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місце­вій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право завідувати тільки державними справами.

Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот;

— обов'язковий, а зв’язки бачили в «діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державноої».

Будучи привабливою у якості теоретичної конструкції, громадівська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге, положения є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам. Наявність так званих «природних i невід’ємних прав» свідчить не стільки про автономії, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та и opгaнів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комунального та державного начал. В 2-й половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в yправлінні суспільством, своїх та «явною переоцінкою консерватизму простих людей», певної іррацю-нальності колективних соціальних сил зійшла з вторичної арени. II місце заступила державна (державницъка) теоія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї тeopiї припадае на 70-ті pp. XIX ст.

На відміну від громадської ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави — одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самовряду­вання розроблені німецькими вченими Л. Штейном i P. Гнейстом та детальтше розвинуті їх послідовниками, зокрема, в Pocii В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревським, М. Коркуновим, А. Михайловським, I. Беляевим, I., Б. Нольде тощо. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як част­ку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною.

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування за своєю природою, по суті не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності. Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, прихильник державної теорії Б. Нольде зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а суперечку про «власні», «особливі» справи громади та справи, покладені на неї державою, називав «повністю безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення фор­мул. Л. Веліхов пише, що до державної теорії, з відповідними класовими поправками, приєднуються і радянські теоретики, причому радянське само­врядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

Державну теорію місцевого самоврядування не слід змішувати з іншими концепціями, розробленими юридичною школою конституційного права (Ю. Панейко, А. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд, X. Прейс тощо), зокрема теорією самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої бачили у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цієї точки зору органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та неміської громади, провінції, територіальних та інших союзів.

На рубежі століть значну активність проявляли різного роду анархосиндикалістські теоретики і практики, які розглядали самоврядування як заперечення держави. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. схильні були бачити в самоврядуванні насампе­ред антидержавну сутність. Зокрема, Л. Ґумплович писав, що «протилежністю до «державної діяльності» в більш вузькому її сенсі є поняття «самоврядування»... Якщо «самоврядування» слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то на нього можна дивитись, безумовно, лише як на доповнення до необхід­ної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі».

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких відносяться різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л.Дюгі, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами, які утворюються в процесі розвитку та застосування їх різних здібностей. Перспективи розвитку суспіль­ства та держави він пов'язував з часом, коли «людська солідарність охопить місцеву, обласну та національну солідарність».

Наприкінці XIX — початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Неза лежної робочої партії в Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових підставах.

Відомий радянський державознавець П.Стучка висуває поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Р. Вормс, І. Блюнчлі тощо. «Дана теорія, — писав П. Стучка, - якій відда­вав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого орга­нізму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм, вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму».

Всі вище наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. Леніна тощо. З точки зору ортодоксального марксизму, місцеве самоврядування являє собою державне управління будь-яким колом справ на місцях, яке утворюється шляхом обрання уповноважених на це осіб від пануючого класу місцевого населення. Спробу сформулю­вати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядуван­ня зробили Л. Рейснер, П. Стучка, Л. Веліхов тощо. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, зокрема, писав: якщо дотримуватися тих теорій, які висувають самоврядування на противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в СРСР. Навпаки, якщо бачити сутність справи, виходячи з держав­ницької теорії місцевого самоврядування з відповідними важли­вими класовими поправками, дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування прийняв форму і зміст пролетарсько-класового само вряду вання.

Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, трактує функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добро­буту. Одним з основних завдань муніципалітетів має стати про­понування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Еволюція місцевого управління, таким чином, «значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи з загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи в сильну адміністративну та фінансову залежність від уряду і міністерств».

Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повнова­жень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних положень Конституції України 1996 р- Так, ст. 7 Конституції «визнає» в Україні місцеве само­врядування, що підводить цей інститут в ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір в нашій країні зроблено на користь громадської теорії.

Обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак i пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами. Підводячи підсумки, зазначимо, що навіъ простий перелік теорій та концепцій місцевого самоврядуваиня вказує; на те, що наука розвиваеться та збільшує свої знання про ней важливий інститут публічного права i тільки на базі можна побудувати оптимальну модель місцевого самоврядування України. Необхідно вивчати теоретичну спадщипу минулого, накопичені розробки про природу місцевого самоврядування, характер компетенції місцевих органів влади, аналізувати історичний досвід законодавчого регулювання місцевого самоврядувапня в Україні та за кордоном.