3.3. Контроль (надзор) в сфере лицензирования

предпринимательской деятельности

Реальное соблюдение принципа взаимной ответственности личности и государства как предпосылка успешного социально-экономического развития общества во многом зависит от организации государственного управления, эффективности обеспечения регулирования рыночных отношений.

Провозглашение России демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) обусловило необходимость масштабного реформирования базовых отношений в сфере государственного управления, регулируемых административно-правовыми нормами, включая развитие процессуальной составляющей отрасли.

Государство в экономической сфере призвано повседневно поддерживать режим благоприятствования для участников предпринимательской деятельности в сфере свободного рынка, неприкосновенность собственности, свободу договора, состояние свободной конкуренции, пресекать злоупотребления экономической свободой, устранять неблагоприятные последствия таких нарушений <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Философия права. М.: Норма, 1999. С. 319 - 320.

Контроль (надзор) является одним из механизмов реализации государственной экономической политики, одной из функций публичного управления.

Определение контроля (надзора), дифференциация этих понятий до сих пор являются дискуссионными.

Например, Ю.А. Тихомиров, определяя контроль в качестве проверки соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, выделяет характерные свойства надзора - специализированного наблюдения и проверки соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц, являющегося разновидностью государственного контроля: осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции; заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке; неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением названных правил; принятие предупредительных мер воздействия; наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушении правил; юрисдикционные процедуры, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры); непрерывное осуществление функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 412, 427 - 428.

Точка зрения, согласно которой административный надзор - это проверка ограниченного круга правил, не обусловленная подчиненностью подконтрольных объектов, является достаточно устойчивой.

Так, по словам В.Т. Бессарабова, для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта. При этом органов "чистого" административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и пытаться в любом конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль, весьма трудно <1>.

--------------------------------

<1> Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 64 - 65.

Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов; издание индивидуальных правовых актов.

Разграничение функций контроля и надзора Указом не проведено.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах <1> предусматривалась необходимость разграничения функции по контролю и надзору и унификации в этой части терминологии нормативных актов. Это позволило бы сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. К сожалению, следует признать эти задачи административной реформы в полной мере не реализованными.

--------------------------------

<1> Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) - "деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".

Название Закона свидетельствует о концептуальном разграничении форм контроля в зависимости от уровня публичной власти: органами местного самоуправления надзор не осуществляется. Между тем и мероприятие по контролю, и собственно проверка определены Законом как элементы контрольно-надзорной деятельности в целом (без разграничения), что не позволяет уяснить позицию законодателя по этому вопросу.

Необходимо также отметить, что контроль (надзор) за исполнением так называемых ограничительных законов, предусматривающих разрешительный порядок производства и реализации определенных товаров, оказания услуг, осуществления деятельности (прежде всего, Федеральные законы от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" <1>, от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <2>, от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <3>, а также другие), имеет выраженное антикриминогенное, профилактическое значение с позиции предупреждения правонарушений и преступлений путем воздействия на их причины и условия.

--------------------------------

<1> РГ. 1996. 18 дек.

<2> РГ. 1998. 15 янв.

<3> РГ. 2006. 31 дек.

Вместе с тем превентивный потенциал контрольно-надзорной деятельности может быть, как представляется, реализован лишь при условии разработки общегосударственной программы профилактики преступности и правонарушений, отсутствие которой крайне негативно сказывается на состоянии законности. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1> создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений названо в числе условий обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу. На обеспечение согласованности действий в системе государственной профилактики правонарушений нацелено образование федерального координационного органа - Правительственной комиссии по профилактике правонарушений <2>.

--------------------------------

<1> Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537 // РГ. 2009. 19 мая.

<2> К основным задачам Комиссии отнесены координация деятельности органов исполнительной власти, взаимодействие с органами местного самоуправления и организациями по исполнению законодательства в сфере профилактики правонарушений, выработка и внедрение комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений (Постановление Правительства РФ от 28.03.2008 N 216 "О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений" // СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1410.

Правопорядок в сфере лицензирования предпринимательской деятельности обеспечивается различными видами контроля (надзора) (см. Приложение 1).

Прежде всего это лицензионный контроль, осуществляемый лицензирующими органами.

Поддерживая в целом мнение об определении лицензионного контроля в качестве административно-правовой процедуры, направленной на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящей из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату <1>, необходимо отметить, что объектами лицензионного контроля являются как лицензиат, так и соискатель лицензии.

--------------------------------

<1> См.: Багандов А.А. Особенности осуществления лицензирующими органами правореализующей деятельности и лицензионный контроль // Законодательство и экономика. 2006. N 1.

Четкого определения и понятия лицензионного контроля Федеральным законом N 99-ФЗ не закреплено (ранее ст. 12 Федерального закона N 128-ФЗ "Лицензионный контроль", не предусматривая соответствующей дефиниции, указывала, что такой контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности).

Исходя из определения лицензирования, данного в ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ, лицензионный контроль является одним из неотъемлемых элементов лицензирования. Необходимо отметить, что ранее в Федеральном законе N 128-ФЗ ясность в нормативном определении соотношения понятий лицензирования и лицензионного контроля отсутствовала: если ст. 2 закрепляла контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий в числе мероприятий по лицензированию, то ст. 3.1 приведенные процедуры рассматривались как самостоятельные (имеется в виду, в частности, упоминание о выдаче документов "в связи с осуществлением лицензирования и лицензионного контроля").

Существенной спецификой отличается регламентация рассматриваемого явления, его содержания иным лицензионным законодательством.

Например, законодательство о банках и банковской деятельности не содержит понятия лицензионного контроля. Такая процедура охватывается надзором регулятора за деятельностью кредитных организаций (ст. 41 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности"): как отмечают исследователи, регистрационно-лицензионная функция Банка России является производной от его контрольных и надзорных функций <1>.

--------------------------------

<1> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". М.: Дело, 2003.

Пунктом 14 Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны <1>, предусматривается контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензионных условий лицензиатами, выполняющими соответствующие работы.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1995 N 333 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.09.2010) // РГ. 1995. 5 мая.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" лицензирование деятельности в области оказания услуг связи осуществляется лицензирующим органом, который в том числе реализует контроль за соблюдением лицензионных условий.

Указанное свидетельствует, думается, о необходимости более четкой нормативной регламентации этого понятия, его законодательном уточнении.

Частью 2 ст. 5 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирование (а значит, и осуществление лицензионного контроля) отнесено к полномочиям лицензирующих органов. В настоящее время Закон непосредственно не выделяет (как будет показано далее) лицензионный контроль в числе полномочий лицензирующих органов (в отличие от ст. 6 Федерального закона N 128-ФЗ).

Виды лицензирующих органов

1. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирующие органы - это уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы и, в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.

Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" кардинально изменил структуру федеральных органов исполнительной власти. Полномочиями по осуществлению лицензирования наделены лишь федеральные службы. Вместе с тем такой принцип не лишен условного характера, учитывая, что п. 24 данного акта установлена возможность осуществления лицензирования федеральным министерством или федеральным агентством по решению Правительства РФ впредь до вступления в силу Федерального закона о внесении изменений в действующие федеральные законы. Кроме того, в соответствии с п. 5 данного Указа федеральное агентство вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая лицензирование) в случаях, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, что достаточно широко реализуется на практике.

Например, полномочия федеральных агентств по лицензированию отдельных видов деятельности предусмотрены Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 <1>; Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" <2>.

--------------------------------

<1> РГ. 2004. 23 июня.

<2> РГ. 2004. 22 июня.

Необходимо заметить, что Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" <1>, отличается нестабильностью: лишь в 2009 - 2010 гг. изменения в него вносились девять раз.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 3 нояб.

В настоящее время лицензирование в соответствии с Федеральным законом N 128-ФЗ (без учета подлежащих лицензированию видов деятельности, им не охваченных) осуществляют МВД России, ФМС России, МЧС России, ФСТЭК России, ФСБ России, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Россельхознадзор, Росохранкультура, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Минпромторг России, Роскосмос, Ространснадзор, Рособоронзаказ, Росстандарт, Росавиация, Роскартография, ФНС России, Росгидромет, ФСФР России, Ростехнадзор, Росприроднадзор.

Наиболее обширную лицензионную деятельность ведут Росздравнадзор, Минпромторг России, Ространснадзор, Ростехнадзор.

Так, Минпромторг России в настоящее время проводит лицензирование следующих видов деятельности:

- производство пиротехнических изделий;

- деятельность по распространению пиротехнических изделий 4 и 5 класса в соответствии с национальным стандартом;

- выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;

- разработка авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

- производство авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

- испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

- деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса;

- производство лекарственных средств для медицинского применения.

Специальным лицензионным законодательством используются различные подходы к определению круга лицензирующих органов. Например, законодательством о банках и банковской деятельности определен единственный орган, осуществляющий лицензирование банковских операций, - Банк России (применительно к структуре настоящей главы необходимо сделать оговорку о том, что, разумеется, этот орган не входит в систему федеральных органов исполнительной власти). Согласно ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" осуществление банковских операций производится только на основании лицензии, выдаваемой Банком России в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (за исключением случаев, указанных ч. 9 ст. 13 и ст. 13.1 данного Федерального закона).

Деятельность, связанная с защитой государственной тайны, лицензируется различными органами в зависимости от их компетенции и ведомственной принадлежности соискателей лицензии (лицензиатов). В соответствии с п. 2 Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, органами, уполномоченными на ведение лицензионной деятельности, являются:

- по допуску предприятий к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, - Федеральная служба безопасности РФ и ее территориальные органы (на территории Российской Федерации), Служба внешней разведки РФ (за рубежом);

- на право проведения работ, связанных с созданием средств защиты информации, - Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности РФ (в пределах их компетенции);

- на право осуществления мероприятий и (или) оказания услуг в области защиты государственной тайны - Федеральная служба безопасности РФ и ее территориальные органы, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Служба внешней разведки Российской Федерации (в пределах их компетенции).

Лицензирование деятельности предприятий Федеральной службы безопасности РФ, Министерства обороны РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по допуску к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, осуществляется руководителями министерств и ведомств Российской Федерации, которым подчинены указанные предприятия.

Лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции производится как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Например, согласно п. 3 и 4 Положения о лицензировании деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции <1> Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка выдает федеральные лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции, имеющей в своем составе этиловый спирт, произведенный из непищевого сырья или содержащий денатурирующие добавки (кроме продукции, лицензирование оборота которой осуществляется органами власти субъектов Российской Федерации). Федеральная лицензия действует на всей территории Российской Федерации. Лицензирующие органы субъектов Российской Федерации выдают лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции: произведенной из конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не соответствующей государственным стандартам и техническим условиям; получаемой при переработке отходов производства этилового спирта и алкогольной продукции. Лицензии, выданные лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, действуют на территории этого субъекта Российской Федерации и на территории других субъектов Российской Федерации, с которыми данный субъект Российской Федерации имеет соответствующие соглашения.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 06.12.1999 N 1344 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции" (РГ. 2010. 15 дек.).

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, установлены Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти <1>.

--------------------------------

<1> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (РГ. 2005. 25 янв.).

При осуществлении своих полномочий федеральные органы исполнительной власти, включая федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, непосредственно взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Порядок такого взаимодействия, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти.

Руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти, и реализацию функций этого федерального органа.

Органы государственного контроля и надзора и их должностные лица не вправе приостанавливать деятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их структурных подразделений, производственных участков, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или сооружений, проведение отдельных работ, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2.11 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти).

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со ст. 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы, как правило, в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации их деятельности предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Не допускается наделение полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся в соответствии с федеральным законодательством государственными органами.

Территориальные органы выполняют свои функции в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти, а также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти осуществляется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти <1>. На основе указанных Правил федеральные органы исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 N 477 (РГ. 2009. 24 июня).

Федеральный орган исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан и организаций, поступивших непосредственно в его адрес, принятых при личном приеме или направленных ему в соответствии со сферой ведения Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. По результатам рассмотрения обращения федеральный орган исполнительной власти принимает необходимые меры и направляет ответ в течение 30 дней с даты регистрации обращения, а также по просьбе направивших обращение государственных органов уведомляет их о принятом решении. При необходимости срок рассмотрения может продлеваться, но не более чем на 30 дней, о каждом продлении сообщается заявителю с указанием причин.

Письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, направляются им в течение семи дней с даты их регистрации в соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением заявителя, направившего обращение, о переадресации обращения.

В случае если поставленные на личном приеме вопросы не входят в компетенцию федерального органа исполнительной власти, даются необходимые разъяснения по обращению в соответствующие органы государственной власти.

Запрещается направлять обращения граждан и организаций на рассмотрение тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются, кроме случаев обжалования действий (бездействия) высшего из федеральных органов исполнительной власти, компетентных рассмотреть обращение по существу. В этом случае федеральный орган направляет заявителю за подписью руководителя или заместителя руководителя информацию о порядке обжалования своих действий (бездействия) в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 8, 10, 12 и 13 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1>; п. 11.5 и 11.6 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти).

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 2 июля.

Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и сроки осуществления таких действий.

Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

Федеральным органам исполнительной власти предписано до 1 июля 2012 г. привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг в соответствие с настоящим Постановлением.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг:

- обеспечивают в установленном порядке размещение соответствующих административных регламентов, а также сведений о государственных функциях и государственных услугах в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

- ежеквартально представляют информацию о ходе разработки и утверждения соответствующих административных регламентов в Министерство экономического развития РФ.

Названные Правила подробно определяют порядок разработки и утверждения федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Так, в соответствии с п. 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций при разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

а) упорядочение административных процедур (действий);

б) устранение избыточных административных процедур (действий);

в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции (в регламенте могут быть установлены сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) по отношению к предусмотренным законодательством соответствующим срокам);

г) ответственность должностных лиц, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития РФ.

В регламент включаются следующие разделы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функции;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, и его должностных лиц (п. 12 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций).

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование.

Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации (п. 1.21 и 1.22 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти <1>).

--------------------------------

<1> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" (РГ. 2005. 5 авт.).

В настоящее время федеральными органами исполнительной власти принято более 50 административных регламентов исполнения государственных функций в сфере лицензирования <1>.

--------------------------------

<1> Приказ Росгидромета от 12.03.2008 N 94 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях" (зарег. в Минюсте России 31.03.2008 N 11426 // БНА ФОИВ. 2008. N 33); Приказ Минфина России от 19.08.2009 N 95н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции принятия решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев" (зарег. в Минюсте России 17.12.2009 N 15668 // БНА ФОИВ. 2010. N 3); Приказ ФСТЭК России от 28.08.2007 N 181 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по технической защите конфиденциальной информации" (зарег. в Минюсте России 03.10.2007 N 10232 // БНА ФОИВ. 2007. N 45); Приказ Минсельхоза России от 08.07.2009 N 265 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных" (зарег. в Минюсте России 12.08.2009 N 14516 // БНА ФОИВ. 2009. N 39) и многие другие.

2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.

Статья 6 Федерального закона N 99-ФЗ указывает на возможность передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами. Очевидно различие с прежним порядком регулирования вопроса о статусе лицензирующих органов: ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ лицензирующими органами назывались как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона N 128-ФЗ Правительство РФ устанавливало виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия по лицензированию ряда лицензируемых видов деятельности переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормами отраслевого законодательства.

Так, в соответствии со ст. 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <1> к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование:

--------------------------------

<1> Утв. Верховным Советом РФ 22.07.1993 N 5487-1 (Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318).

- медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);

- фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

- деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).

Средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (Министерство здравоохранения и социального развития РФ):

- принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий;

- издает обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий;

- согласовывает структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

- согласовывает назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

- устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий;

- в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит для принятия решения в Правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития):

- осуществляет ведение единого реестра лицензий, в том числе выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с переданными полномочиями;

- осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

- по согласованию с Министерством здравоохранения и социального развития РФ назначает на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

- утверждает (также по согласованию с данным Министерством) структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

- самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий;

- вправе утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий до утверждения таких регламентов Минздравсоцразвития России;

- обеспечивает своевременное представление в Росздравнадзор ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, сведений о лицензиях, выданных в соответствии с переданными полномочиями, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, а также иной необходимой информации.

Кроме того, государственные полномочия в сфере лицензирования образовательной деятельности переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом "Об образовании".

Так, в соответствии со ст. 28 Закона РФ "Об образовании" к полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти).

К исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти ст. 28 названного Федерального закона отнесено лицензирование образовательной деятельности:

- высших учебных заведений;

- образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и (или) дополнительные профессиональные образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования, научных организаций;

- образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;

- федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям;

- расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений.

Как указывалось выше, согласно ч. 5 ст. 9 Федерального закона N 99-ФЗ деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" необходимыми реквизитами такого уведомления являются:

а) полное и сокращенное (если имеется) наименование, в том числе фирменное наименование, организационно-правовая форма и место нахождения, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего внесение сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица;

б) фамилия, имя и отчество (если имеется), место жительства и данные документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего внесение сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;

в) идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке лицензиата на учет в налоговом органе;

г) лицензируемый вид деятельности;

д) адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности на территории субъекта Российской Федерации;

е) дата предполагаемого начала осуществления лицензируемого вида деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

К уведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа.

Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации обязан принять такое уведомление и прилагаемые к нему документы в день поступления по описи, копию которой с отметкой о дате приема направить (вручить) лицензиату, после чего в 10-дневный срок со дня получения уведомления и прилагаемых к нему документов переоформить документ, подтверждающий наличие лицензии, в порядке, установленном Федеральным законом N 128-ФЗ, и внести изменения в реестр лицензий видов деятельности, лицензирование которых он осуществляет.

ООО "Т." обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным бездействия Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Архангельской области, выразившегося в отказе переоформить лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, и возложении на Управление обязанности по переоформлению лицензии путем внесения в графу "Места осуществления лицензируемого вида деятельности" объектов, расположенных на территории Архангельской области. Как следует из материалов дела, Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ярославской области обществу выдана лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов на срок до 28.12.2011. Присоединение в результате реорганизации к обществу 03.05.2007 ОАО "А." обусловило появление новых мест осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных объектов в Архангельской области. Отказ в переоформлении лицензии Управление по технологическому и экологическому надзору мотивировало отсутствием таких полномочий, поскольку соответствующая лицензия выдана обществу Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ярославской области. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал, что порядок переоформления лицензии в данном случае урегулирован ч. 2 ст. 7 Федерального закона N 128-ФЗ и п. 3 Постановления Правительства РФ от 26.01.2006 N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности". Он признал необоснованной приведенную в кассационной жалобе ссылку на то, что лицензия должна выдаваться центральным аппаратом Ростехнадзора, так как в рассматриваемом случае получения новой лицензии обществу не требовалось. Поскольку обществом все перечисленные в п. 3 Постановления N 45 документы и сведения были представлены в полном объеме, вывод судов первой и апелляционной инстанций относительно возложения на Управление обязанности по переоформлению лицензии был признан правильным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 29.05.2008 по делу N А05-10998/2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Многими региональными актами предусматриваются пути оптимизации административных процедур в сфере лицензирования, введение современных форм осуществления лицензионного контроля, взаимодействия лицензирующих и контролирующих органов.

Городской целевой программой по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории г. Москвы на 2009 - 2011 гг. предусмотрено создание центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" в каждом административном округе и районе г. Москвы, при этом окружные центры будут ориентированы на обслуживание юридических лиц, а районные - на обслуживание населения. Примерный перечень документов, оформляемых и выдаваемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по г. Москве в центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна", включает в том числе: письменные разъяснения о порядке выдачи лицензий; копии выданных лицензий; заключения о соответствии объекта соискателя лицензии (сертификата) требованиям пожарной безопасности (Управление государственного противопожарного надзора ГУ ГОЧС г. Москвы); лицензии на эксплуатацию химически опасных производственных объектов, на хранение взрывчатых материалов промышленного назначения, на применение взрывчатых материалов промышленного назначения, на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, на эксплуатацию пожароопасных подземных объектов (Московское МТУ Ростехнадзора) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Москвы от 24.06.2008 N 554-ПП (в ред. от 27.05.2011) "О городской целевой программе по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009 - 2010 гг." // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 39.

3. Органы местного самоуправления, осуществляющие лицензирование.

Специальное лицензионное законодательство не исключает возможности исполнения функций по лицензированию (включая лицензионный контроль) органами местного самоуправления. Например, на возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции прямо указывают ст. 7 и 18 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Потенциальная способность местного самоуправления быть субъектом лицензионных правоотношений в полной мере отвечает его статусу как составной части публичной власти. Показательно, что в настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре задач муниципалитетов, продолжает увеличиваться <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 13 - 20.

В зависимости от стадий лицензирования лицензионный контроль можно условно разделить на предварительный (проводимый лицензирующим органом в виде проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных им заявлении и документах, в том числе проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям) и текущий (проводимый в целях проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности) (Приложение 2).

Согласно ч. 7 ст. 14 Федерального закона N 99-ФЗ негативным последствием выявления в рамках предварительного лицензионного контроля наличия в представленных соискателем лицензии заявлении и (или) документах недостоверной или искаженной информации, несоответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям либо установление факта представления заявления о предоставлении лицензии на деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности, является отказ в предоставлении лицензии.

В некоторых случаях за совершение соискателем лицензии такого рода деяний законом установлена административная ответственность. Так, осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами либо результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов и в отношении которых установлен экспортный контроль, с использованием лицензии, полученной незаконно, либо с представлением документов, содержащих недостоверные сведения, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.20 КоАП РФ.

Выявление лицензирующим органом в рамках текущего лицензионного контроля нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении им лицензируемого вида деятельности влечет применение (инициирование применения) мер принуждения в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством.

Полномочия лицензирующих органов

Полномочия лицензирующих органов регламентированы многочисленными нормативными правовыми актами. Необходимо иметь в виду, что в зависимости от конкретного вида лицензируемой деятельности (охваченного сферой действия Федерального закона N 99-ФЗ либо исключенного из нее) объем предоставляемых лицензирующим органам полномочий серьезно варьируется (вплоть до наделения их правом применения внесудебного оперативного воздействия к лицензиатам).

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 99-ФЗ к полномочиям лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.

Как можно заметить, лицензионный контроль в числе самостоятельного полномочия лицензирующих органов не выделен, так как является одним из элементов лицензирования как такового.

Статьей 7 Федерального закона N 99-ФЗ установлены права и обязанности должностных лиц лицензирующих органов.

Должностные лица лицензирующих органов при осуществлении лицензирования имеют право:

1) запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов;

3) выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований;

4) применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

К обязанностям должностных лиц лицензирующих органов при осуществлении лицензирования, в свою очередь, отнесены:

1) своевременное и полное исполнение предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочий в области лицензирования;

2) соблюдение законодательства Российской Федерации, прав и законных интересов соискателей лицензий и лицензиатов.

Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлен особый порядок организации и проведения проверок в ходе лицензионного контроля. Согласно п. 4 ст. 1 данного Закона особенности при организации и проведении проверок при осуществлении лицензионного контроля в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Порядок организации и осуществления лицензионного контроля урегулирован ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ, ч. 1 которой предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" применяются с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 2 - 10 настоящей статьи.

В отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующим органом проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядке с органом прокуратуры.

Основанием для проведения проверки соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.

Предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия их положениям Федерального закона N 99-ФЗ, а также сведениям о соискателе лицензии или лицензиате, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.

Приказом Ростехнадзора от 08.04.2009 N 133-лп отказано ООО "Тюментрансгаз" в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов ввиду наличия в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной информации в части фирменного наименования соискателя лицензии, что явилось основанием для обращения заявителя в суд. Суд апелляционной инстанции, не согласившись с выводом суда первой инстанции о несоответствии предоставленных соискателем документов предъявляемым Федеральным законом N 128-ФЗ требованиям, посчитал, что оспариваемый Приказ противоречит Закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности. Судом установлено, что на основании решения ОАО "Газпром" от 14.01.2008 N 27 фирменное наименование ООО "Тюментрансгаз" изменено на ООО "Газпром трансгаз Югорск", о чем была внесена регистрирующим органом запись в ЕГРЮЛ. Общество уведомило Ростехнадзор об изменении фирменного наименования. То есть на момент издания оспариваемого Приказа Ростехнадзор располагал всеми сведениями, которые в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона N 128-ФЗ должны быть указаны в заявлении о предоставлении лицензии. Апелляционный суд, обоснованно ссылаясь на п. 2 ст. 12 Федерального закона N 128-ФЗ, указал, что сведения о соискателе лицензии, содержащиеся в лицензионных документах, не сопоставлялись Ростехнадзором со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре юридических лиц. Более того, представленные соискателем лицензии сведения соответствовали им. Постановлением ФАС Московского округа Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда оставлено без изменения, кассационная жалоба Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 09.02.2010 N КА-А40/15498-09 по делу N А40-52466/09-145-334 // СПС "КонсультантПлюс".

Предметом внеплановой выездной проверки лицензиатов в тех случаях, когда лицензиат намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, либо внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, либо выполнять новые работы, оказывать новые услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

В отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и внеплановые выездные проверки.

Предметом таких проверок лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Плановая проверка лицензиата проводится в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, разработанным в установленном порядке и утвержденным лицензирующим органом.

Основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является:

- истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии;

- истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;

- истечение установленного Правительством РФ срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.

Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

- истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

- поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;

- истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии;

- наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;

- наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ.

Данные внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органом прокуратуры, за исключением проведения внеплановой выездной проверки в связи с поступлением в лицензирующий орган обращений и заявлений о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований. Лицензирующий орган вправе проводить внеплановую выездную проверку по такому основанию без направления предварительного уведомления лицензиату.

Негативными последствиями выявления лицензирующим органом нарушений в рамках текущего лицензионного контроля являются приостановление действия лицензии и ее аннулирование.

Иных мер воздействия на лицензиатов лицензирующие органы в соответствии с положениями Федерального закона N 99-ФЗ (как и ранее - Федерального закона N 128-ФЗ) применять не вправе. Например, незаконным в настоящее время будет вынесение предупреждения лицензиату в связи с выявленными нарушениями лицензионных требований (Федеральный закон N 99-ФЗ такой меры воздействия не предусматривает).

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона N 99-ФЗ действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания лицензирующего органа об устранении грубого нарушения лицензионных требований;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.

Необходимо отметить, что Федеральным законом N 128-ФЗ предусматривался единственный вариант, когда действие лицензии лицензирующим органом приостанавливалось: в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

В соответствии с п. 11 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Порядок приостановления действия и аннулирования лицензии установлен ст. 20 Федерального закона N 99-ФЗ.

В случае вынесения решения суда или должностного лица Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.

В случае вынесения решения суда или должностного лица указанного органа федерального органа исполнительной власти о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии, доведенном до сведения лицензиата, должны быть указаны наименования работ, услуг или адреса мест выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или должностным лицом органа Ростехнадзора вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении его к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований.

Действие лицензии, приостановленное в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания.

Действие лицензии, приостановленное в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата по решению суда или должностного лица органов Ростехнадзора.

По истечении срока административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган должен быть уведомлен в письменной форме лицензиатом об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

По истечении срока административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата или в случае поступления в суд либо должностному лицу органа Ростехнадзора, назначившему административное приостановление его деятельности, ходатайства лицензиата о досрочном прекращении исполнения этого административного наказания лицензирующий орган проводит проверку информации, содержащейся в уведомлении лицензиата об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой административное наказание, или в указанном ходатайстве.

Если в установленный судом, должностным лицом органа Ростехнадзора срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Лицензирующий орган принимает решение о прекращении действия лицензии в течение 10 рабочих дней со дня получения выписки из вступившего в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. Такое решение лицензирующего органа оформляется и доводится до сведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в порядке, установленном ст. 14 Федерального закона N 99-ФЗ для принятия решения о предоставлении лицензии (об отказе в предоставлении лицензии). Действие лицензии в этом случае прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 20 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", приостановление действия лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Несложно заметить, что обусловленность приостановления действия лицензии привлечением виновных лиц к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности с соблюдением установленного (и достаточно сложного) административно-процессуального порядка фактически исключает необходимую для превентивных процедур оперативность воздействия.

Законодательством не зафиксирован срок, в течение которого нарушитель после аннулирования лицензии не вправе осуществлять лицензируемую деятельность. Последствием этого пробела является парадоксальная ситуация, когда нарушитель может обратиться с заявлением о выдаче новой лицензии сразу же после аннулирования предыдущей.

В настоящее время ч. 7 ст. 14 Федерального закона N 99-ФЗ предусмотрено, что основанием отказа в предоставлении лицензии является представление заявления о предоставлении лицензии на деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, когда указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование данных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора), если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности. Аналогичного порядка в отношении иных видов деятельности Федеральным законом N 99-ФЗ (как и Федеральным законом N 128-ФЗ) не установлено.

Необходимость исключения такого пробела применительно к иным сферам лицензируемой деятельности (например, путем установления запрета на обращение с заявлением о предоставлении лицензии ранее установленного в Законе срока, исчисляемого со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании предыдущей лицензии), думается, безусловна. В качестве аналогии можно привести одну из новелл законодательства о саморегулируемых организациях: в соответствии с п. 6 ст. 22 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1> в случае принятия судом решения об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании несоответствия саморегулируемой организации или ее деятельности требованиям данного Федерального закона, других федеральных законов соответствующая некоммерческая организация, имевшая статус саморегулируемой организации, не вправе повторно обращаться с заявлением о внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций в течение одного года со дня вступления в законную силу решения об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 2 авг.

Специальным лицензионным законодательством предусмотрены иные основания и последствия приостановления действия и аннулирования (отзыва) лицензии (в том числе во внесудебном порядке).

Например, ст. 13 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <1> установлена возможность отзыва (аннулирования) лицензии в случае нарушения организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, требований данного Закона.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 30 июля.

Согласно п. 4 ст. 39 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" дополнительным основанием для отказа в выдаче кредитной организации лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, ее приостановления или аннулирования является аннулирование или отзыв лицензии на осуществление банковских операций, выданной Банком России.

Положением о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг предусмотрены основания приостановления и аннулирования лицензий лицензирующим органом. Приостановление действия лицензии осуществляется по решению лицензирующего органа на срок до шести месяцев в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Лицензирующий орган рассматривает вопрос и принимает решение о возобновлении действия лицензии в течение 15 рабочих дней с даты получения документов, подтверждающих устранение нарушений или принятие мер, направленных на недопущение совершения нарушений в дальнейшем.

Аннулирование лицензии осуществляется лицензирующим органом в следующих случаях:

- неоднократное нарушение в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и (или) об исполнительном производстве;

- неоднократное нарушение в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований, предусмотренных ст. 6 и 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";

- аннулирование или отзыв лицензии на осуществление банковских операций - для кредитных организаций;

- совершение профессиональным участником рынка ценных бумаг действий, предусмотренных абз. 2 - 10 п. 2 ст. 51 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг";

- неосуществление профессиональным участником рынка ценных бумаг профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, на осуществление которой у профессионального участника рынка ценных бумаг есть лицензия, в течение одного года с даты принятия лицензирующим органом решения о выдаче соответствующей лицензии;

- по инициативе лицензиата.

Рассматриваемым Положением (в отличие от Федерального закона N 99-ФЗ) исчерпывающе перечислены обязанности лицензиата, действие лицензии которого приостановлено либо лицензия которого аннулирована.

Лицензиат, действие лицензии которого приостановлено, обязан:

1) прекратить осуществление соответствующего вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с даты вступления в силу решения о приостановлении действия лицензии;

2) в течение трех рабочих дней с момента прекращения осуществления деятельности письменно уведомить клиентов (депонентов, участников торгов) о приостановлении действия лицензии;

3) по требованию клиента (депонентов, участников торгов) и в соответствии с его указаниями немедленно осуществить возврат его денежных средств и перевод ценных бумаг, находящихся у лицензиата.

Лицензиат, лицензия которого аннулирована, обязан:

1) прекратить осуществление соответствующего вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с даты вступления в силу решения об аннулировании выданной лицензии;

2) в течение трех рабочих дней с момента прекращения осуществления соответствующего вида профессиональной деятельности письменно уведомить клиентов (депонентов, участников торгов) об аннулировании лицензии;

3) по требованию клиента (депонентов, участников торгов) и в соответствии с его указаниями немедленно осуществить возврат его денежных средств и перевод ценных бумаг, находящихся у лицензиата;

4) передать лицензирующему органу бланк аннулированной лицензии в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг об аннулировании выданной лицензии. В случае непредставления бланка аннулированной лицензии в этот срок лицензирующий орган не позднее 60 дней с даты принятия решения об аннулировании лицензии направляет в правоохранительные органы соответствующие сведения.

В силу ст. 21 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности (за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен).

Исполнение требований закона по ведению реестра лицензий лицензирующими органами обусловлено в том числе правильной организацией ими работы по ведению лицензионных дел, учету нарушений лицензионных условий и требований лицензиатами, выявленных по результатам контрольных мероприятий, применяемых к ним мер воздействия. С другой стороны, полнота и объективность учета нарушений лицензионных условий и требований, безусловно, способствует надлежащей организации лицензионного контроля.

Основанием для внесения соответствующей записи в реестр лицензий является принятое лицензирующим органом решение.

Запись в реестр лицензий вносится лицензирующим органом в день принятия им решения о предоставлении лицензии, ее переоформлении, продлении срока действия (если такое ограничение предусмотрено федеральными законами), о приостановлении, возобновлении, прекращении действия лицензии, выдаче ее дубликата, вынесении предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, о назначении проверки лицензиата, либо в день получения от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, сведений о прекращении юридическим лицом деятельности или о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо в день вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за осуществлением переданных полномочий Российской Федерации в области лицензирования исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ведут сводные реестры лицензий.

Информация по вопросам лицензирования (в том числе сведения, содержащиеся в реестрах) является открытой, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен. Сведения о лицензии предоставляются лицензирующим органом бесплатно в течение пяти рабочих дней со дня получения соответствующего заявления.

Частью 9 ст. 21 Федерального закона N 99-ФЗ регламентирована форма предоставления лицензирующим органом сведений о конкретной лицензии: они передаются заявителям или направляются им заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении в виде выписки из реестра лицензий, либо копии акта лицензирующего органа о принятом решении, либо справки об отсутствии запрашиваемых сведений (выдаваемой в случае отсутствия в реестре лицензий сведений о лицензиях или при невозможности определения конкретного лицензиата).

Наряду с лицензирующими органами компетенцией по контролю (надзору) в сфере лицензирования предпринимательской деятельности наделены правоохранительные (органы прокуратуры, внутренних дел, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.) и контролирующие органы исполнительной власти (по контролю на потребительском рынке, санитарно-эпидемиологические, налоговые и иные).

В числе наиболее общих направлений деятельности контролирующих (надзорных) и правоохранительных органов (применительно к интересующей нас сфере) можно назвать:

1) предоставление разного рода заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля;

2) контроль (надзор) за соблюдением законодательства в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности;

3) предупреждение, выявление и пресечение правонарушений.

Спецификой обладает прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования предпринимательской деятельности, актуальность которого обусловлена негативной характеристикой состояния законности. Компенсаторная роль прокурорского надзора призвана нивелировать сбои в работе государственного аппарата, защитить права и законные интересы субъектов предпринимательства. Являясь субъектом предупреждения правонарушений (сообразно целям, сформулированным в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"), средствами прокурорского надзора прокуратура влияет на масштаб деликтности, в том числе в разрешительной сфере. Работа прокуратуры направлена на улучшение деятельности всего аппарата публичного управления, активизацию своевременного и полного выявления и пресечения правонарушений.

Исходя из ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", предметом данного направления прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на ее территории, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.

Исчерпывающий круг полномочий контролирующих и правоохранительных органов ограничен нормами специализированного (отраслевого) законодательства.

Например, полномочия должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, определены ст. 51 и 52 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 1999. 6 апр.

Примером первой группы указанных направлений деятельности контролирующих и правоохранительных органов является предусмотренный ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" порядок, согласно которому для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, перечисленных в п. 2 ст. 18 указанного Федерального закона, организация должна представить в лицензирующий орган заключения специально уполномоченных государственных органов о соответствии производственных и складских помещений санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям.

Компетенцией по контролю (надзору), предупреждению и пресечению административных правонарушений, выявлению и раскрытию преступлений в лицензионной сфере наделено значительное число государственных органов.

Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" <1> на полицию возлагаются в том числе следующие обязанности:

--------------------------------

<1> РГ. 2011. 8 февр.

1) принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях; выдавать заявителям на основании личных обращений уведомления о приеме и регистрации их письменных заявлений о преступлениях, об административных правонарушениях; осуществлять в соответствии с подведомственностью проверку заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и принимать по таким заявлениям и сообщениям меры, предусмотренные законодательством, информировать заявителей о ходе рассмотрения таких заявлений и сообщений в установленные сроки, но не реже одного раза в месяц; передавать (направлять) заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях в государственные и муниципальные органы, организации или должностному лицу, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, с уведомлением об этом в течение 24 часов заявителя;

2) прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения;

3) выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;

4) в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно;

5) пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции;

6) выдавать при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом, лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и на осуществление охранной деятельности;

7) осуществлять контроль за деятельностью частных детективов и частных охранных организаций, а также участвовать в контроле за деятельностью образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, по соблюдению ими требований и условий, установленных законодательством Российской Федерации.

Административно-юрисдикционные полномочия государственных органов определены КоАП РФ. В соответствии с ч. 2, 3 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ, обладают должностные лица органов внутренних дел (полиции); органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений; органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка; должностные лица государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа.

Кроме того, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 и ч. 2 и 3 ст. 19.20 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, отнесено к компетенции судей. При этом дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования либо влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов. Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что вопрос об определении объема полномочий органов контроля (надзора) в сфере лицензирования предпринимательской деятельности был и остается проблемным, вызывающим споры в правоприменительной практике.

Дублирование деятельности различных ведомств, отсутствие четкого разграничения компетенционных вопросов являются одной из негативных реалий современной государственной службы.

Так, исходя из ст. 41 и 58 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", функции по контролю за соблюдением лицензиатами в сфере оборота наркотических средств лицензионных условий и требований дублируются лицензирующими органами и органами ФСКН России.

Расплывчатая, неконкретная регламентация вопросов компетенции контролирующих (надзорных) органов федеральным законодательством нередко служит предпосылкой нарушений и обрекает государственный аппарат на пассивность.

Например, ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ установила право государственных лицензирующих органов на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ. Однако до недавнего времени дезориентирующим фактором в использовании данных полномочий лицензирующими органами субъектов Российской Федерации являлось указание ч. 4 названной статьи на необходимость утверждения перечня составителей протоколов "соответствующими федеральными органами исполнительной власти". Теперь ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 и ч. 2 и 3 ст. 19.20 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Следует также отметить деятельность управлений (отделов) Министерства юстиции РФ по субъектам Российской Федерации в части проведения юридической экспертизы законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, дублирующую соответствующее направление традиционно осуществляемого органами прокуратуры надзора за законностью правовых актов.

По свидетельству практики, нередко деятельность контролирующих и лицензирующих органов регулируется письмами, телефонограммами, памятками, иными ненормативными актами органов исполнительной власти рекомендательного характера либо противоречащими закону нормативными актами, что создает почву для нарушения прав субъектов предпринимательства.

Прокуратурой одной из областей в 2009 г. установлен факт применения органами МЧС Инструкции о порядке подготовки и выдачи заключений о соблюдении на объектах соискателя лицензии требований пожарной безопасности, утвержденной 20.12.2000 начальником УГПС УВД области. Пунктом 2.2 указанной Инструкции был установлен перечень документов, характеризующих противопожарное состояние объекта, которые необходимо приложить к заявлению соискателя лицензии. Пунктом 2.3 определено, что "органом управления или подразделением ГПС в зависимости от пожарной опасности объектов соискателя лицензии могут быть истребованы иные дополнительные материалы (расчеты о соответствии уровня обеспечения безопасности людей при пожарах требованиям ГОСТ 12.1.004-91 "ССПТ. Пожарная безопасность. Общие требования"; акты проверок (аттестации) теплогенерирующих агрегатов; систем вентиляции и аспирации; акты (протоколы) на замеры сопротивления изоляции электрических сетей и т.п.)". Прокурорской проверкой установлено, что граждане и организации для получения акта (протокола) замера сопротивления изоляции электрических сетей вынуждены были обращаться в лабораторию филиала одного из ОАО или электроизмерительную лабораторию индивидуального предпринимателя К. Такой акт выдавался им за плату. Таким образом, п. 2.2 названной Инструкции устанавливал возможность истребования должностными лицами федерального органа исполнительной власти от соискателей лицензии дополнительной документации, что способствовало созданию условий для проявления коррупции.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 Президент России в качестве системного шага на пути модернизации и технологического обновления производственной сферы назвал такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей экономики на инновационный характер развития.

В числе задач Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261 <1>, названы упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям.

--------------------------------

<1> РГ. 2009. 11 марта; 13 марта.

В условиях рыночных отношений взаимное дублирование деятельности контролирующими (надзорными) органами, необоснованное вмешательство их в функции субъектов предпринимательства, приостановление деятельности предприятий, создание административных барьеров не только не влечет эффективного результата, но и, напротив, дискредитирует репутацию государственного аппарата, противоречит основам функционирования современной государственной службы.

Учитывая множественность контролирующих (надзорных) органов, одной из их основных задач, решение которой во многом определяет успех деятельности по укреплению правопорядка в сфере лицензирования, является обеспечение взаимодействия, согласования усилий, предпринимаемых в рамках компетенции каждого из них.

Общий порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок определен нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии со ст. 7 названного Федерального закона органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок осуществляют взаимодействие по следующим вопросам:

- информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления контроля (надзора);

- определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

- информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности контроля (надзора);

- подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления контроля (надзора);

- принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении соответствующего контроля (надзора);

- повышение квалификации специалистов, осуществляющих контроль (надзор).

Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок может осуществляться в электронной форме.

Ранее ст. 12 Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривалась необходимость осуществления совместного лицензионного надзора различных государственных органов. В настоящее время Федеральным законом N 99-ФЗ понятие совместного лицензионного надзора, а также специальная норма, регламентирующая порядок взаимодействия органов публичной власти при осуществлении контрольных полномочий в сфере лицензирования, к сожалению, не предусматривается. Хотя практика подзаконного нормотворчества и правоприменения показывает необходимость компенсации такого рода пробела <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 23.12.2010 N КАС10-661 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 12.11.2010 N ГКПИЮ-1126, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании частично недействующим подпункта "д" пункта 17 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утв. Приказом МВД РФ от 12.04.1999 N 288" // СПС "КонсультантПлюс".

Отдельные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении лицензирования нормами Федерального закона N 99-ФЗ затрагиваются.

Так, ч. 1 ст. 7 данного Федерального закона предусмотрено право должностных лиц лицензирующих органов запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством Российской Федерации. В качестве одного из оснований для проведения внеплановой выездной проверки лицензиата ч. 10 ст. 19 называет поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований. В соответствии с ч. 16 ст. 20 лицензирующий орган принимает решение о прекращении действия лицензии в течение 10 рабочих дней со дня получения сведений от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о дате внесения в соответствующий единый государственный реестр записи о прекращении юридическим лицом деятельности или о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. Право лицензирующего органа на получение информации, подтверждающей достоверность представленных соискателем лицензии, лицензиатом сведений и документов, а также соответствие их лицензионным требованиям, с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет установлено ч. 14 ст. 19 (вступающей в силу с 01.07.2012).

Необходимость взаимодействия контролирующих и лицензирующих органов в некоторых случаях предусматривается на подзаконном уровне. Так, Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 N 217 <1> "О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе" это Положение дополнено подп. 5.3.11, предусматривающим полномочие ФАС по внесению в лицензирующие органы предложений об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 13. Ст. 1316.

На практике лицензирующие, иные контролирующие и правоохранительные органы находятся в постоянном взаимодействии, существо которого находится в плоскости борьбы с правонарушениями (преступлениями) в сфере лицензирования, осуществления лицензируемых видов деятельности, обмена необходимой для этого информацией. Для выявления и пресечения правонарушений в сфере осуществления определенных подлежащих лицензированию видов деятельности, укрепления состояния законности образуются межведомственные рабочие группы, проводятся совещания, семинары и т.п.

Например, по инициативе ряда прокуратур в субъектах Российской Федерации созданы постоянно действующие межведомственные рабочие группы, направленные на организацию согласованного противодействия правонарушениям и преступлениям в сфере игорного бизнеса (например, Республика Дагестан, Нижегородская, Астраханская, Воронежская области).

Так, совместным распоряжением прокуратуры Нижегородской области, ГУВД, УФНС, Управлением Роскомнадзора по Нижегородской области от 18.03.2010 при прокуратуре области создана межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители органов внутренних дел и контролирующих органов. В соответствии с этим распоряжением горрайпрокурорами проводятся заседания межведомственных рабочих групп, ведутся реестры игорных заведений, на постоянной основе осуществляется мониторинг состояния законности в указанной сфере. По предложению прокуратуры области ГУВД по Нижегородской области организовано создание в УВД по г. Нижнему Новгороду и крупных городах области групп квалифицированных сотрудников, осуществляющих реализацию задач в сфере противодействия незаконной деятельности по проведению азартных игр. По результатам проводимых прокурорами проверок при выявлении фактов нарушений требований законодательства принимаются меры по направлению в суды исковых заявлений о признании деятельности игорных заведений незаконной и ее запрете, возбуждении дел об административных правонарушениях (по ст. 14.1, 13.9, 20.4, 7.12, 6.3, 14.5 и 14.8 КоАП РФ). Одновременно органами внутренних дел проводятся проверки в порядке ст. 144 и 145 УПК РФ, в ходе которых принимаются меры к изъятию игорного оборудования или ограничению его эксплуатации путем опечатывания.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (в том числе в разрешительной сфере) возложена на прокуратуру Российской Федерации (ст. 1 и 8 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Указ Президента РФ от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" <1> обязал федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также Центральный банк Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством, незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики (в том числе в лицензионной сфере).

--------------------------------

<1> РГ. 1998. 5 марта.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (п. 1 ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Основными формами координации деятельности правоохранительных органов являются:

- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Выбор форм координационной деятельности определяется ее участниками (правоохранительными органами), исходя из конкретной обстановки.

На координационном совещании руководителей правоохранительных органов Ленинградской области 30.09.2008 рассмотрен вопрос об исполнении контролирующими и правоохранительными органами законодательства о недропользовании в части запрета нелицензионного использования недр. Решением совещания городским, районным и специализированным прокурорам предложено при поступлении в прокуратуру информации давать поручения органам внутренних дел о проведении мероприятий, направленных на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие правонарушений и преступлений. Информацию о систематическом нарушении законодательства должностными лицами необходимо направлять в соответствующие подразделения органов внутренних дел. Прокурорами в средствах массовой информации размещены разъяснения законодательства по вопросу недропользования с указанием полномочий и места нахождения контролирующих органов в этой сфере и предложением гражданам сообщать информацию в прокуратуру и контролирующие органы; регулярно осуществляются проверки принятых процессуальных решений по уголовным делам и материалам проверок, расследование дел данной категории взято прокурорами под личный контроль. В целях повышения эффективности работы Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предложено информацию, связанную с нелицензионным использованием недр, направлять в территориальные органы внутренних дел по месту совершения нарушения, а копию информации - горрайпрокурорам. ГУВД по г. С.-Петербургу и области, начальникам горрайорганов внутренних дел предложено обеспечить качественное проведение проверок и расследование уголовных дел и надлежащий контроль за их проведением, незамедлительно проводить оперативно-розыскные мероприятия по установлению лиц, совершивших правонарушения, при выявлении несоблюдения сроков заведения дел оперативного учета информировать прокуратуру, рассматривать вопрос о направлении материалов уполномоченным органам для привлечения виновных к административной ответственности.

Кроме того, в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции. Такое взаимодействие, разумеется, основано на принципах самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции РФ и федеральным законам <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 6, 14 и 15 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (РГ. 1996. 5 мая).

Полномочий по координации деятельности государственных (в том числе лицензирующих, контрольных) органов по противодействию правонарушениям непреступного характера органами прокуратуры не предоставлено. Хотя фактически на местах такие полномочия были бы, думается, востребованы всеми участниками такой координации, отдельные элементы ее на практике имеют многолетнее распространение. Актуальным в связи с этим представляется вопрос о нормативном усилении зарекомендовавшей себя координационной функции прокуратуры в части координации противодействия и профилактики правонарушений непреступного характера.

Необходимо отметить, что Указом Президента РФ от 11.12.2010 N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" <1> предусмотрено создание высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 13 дек.; РГ. 2010. 15 дек.

В качестве основных задач этих координационных совещаний названы:

а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;

б) анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;

в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;

г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.

В связи этим актуальным представляется вопрос обеспечения согласованного функционирования названных систем координации на территориях субъектов Российской Федерации, исключения дублирования уполномоченных на осуществление координационных функций органов (должностных лиц).