2.2. Административно-правовая ответственность за нарушения

законодательства в сфере лицензирования

предпринимательской деятельности

Соблюдение обусловленного публичным интересом разрешительного порядка обеспечивается возможностью применения государственного принуждения, в том числе посредством привлечения правонарушителей к административной ответственности.

В силу ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов. Сообразно этому законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

Серьезную проблему представляет разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по нормативному правовому регулированию в рассматриваемой сфере.

Закон не содержит четких принципов и порядка разграничения нормотворческой компетенции различных уровней публичной власти: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Федерации, и неисчерпывающее, неопределенное перечисление ст. 1.3 КоАП РФ предметов ведения ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях практически не вносят ясности в рассматриваемый вопрос <1>. Указанное обстоятельство, осложняемое коллизиями лицензионного законодательства, в совокупности с бланкетным характером административно-правовых норм не может не способствовать принятию субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления незаконных правовых актов.

--------------------------------

<1> Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 3 КоАП РСФСР к ведению Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях было прямо отнесено установление административной ответственности за нарушение правил приобретения, хранения и использования оружия, взрывчатых, радиоактивных веществ и других объектов разрешительной системы.

Исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 15 Положения о Министерстве экономического развития, промышленной политики и торговли области в части предоставления Министерству права составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку орган, рассматривающий дела об административных правонарушениях, и перечень должностных лиц, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы, предусмотренные ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставляя без изменения решение областного суда, удовлетворившего требования прокурора, указала, что составление протоколов об административных правонарушениях (в том числе предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ), являясь по своей сути юрисдикционным полномочием, относится к сфере регулирования законодательства об административных правонарушениях. Следовательно, определение органов и их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, относится к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации, а не органа исполнительной власти. Иное означало бы умаление принципов законодательства об административных правонарушениях, сформулированных в ст. 1.1, 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 08.09.2010 N 47-Г10-27. См. также: Определения Верховного Суда РФ от 02.06.2010 N 49-Г10-32, от 25.08.2010 N 53-Г10-19, от 07.07.2010 N 6-Г10-12 // СПС "КонсультантПлюс".

Основанием для оспаривания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность, наиболее часто является прямое противоречие федеральному законодательству, в том числе введение новых видов административных наказаний и правил их применения; установление каких-либо административных наказаний из числа перечисленных в п. 3 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ; регламентация порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; регулирование административной ответственности по вопросам федерального значения и т.п.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Оренбургского областного суда и удовлетворила заявление Ассоциации по защите прав предпринимателей Восточного Оренбуржья о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 45 Закона Оренбургской области "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", устанавливающей административную ответственность за продажу спиртосодержащей продукции несовершеннолетним. В качестве обоснования своего решения Судебная коллегия указала, что ограничения розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции лицам, не достигшим возраста 18 лет, и меры административной ответственности за нарушение правил розничной продажи спиртосодержащей продукции установлены федеральными законами. Поэтому установление субъектом Федерации административной ответственности по вопросу федерального значения, урегулированному ст. 14.16 КоАП РФ, является неправомерным <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2004 N 47-Г04-7 // ВВС РФ. 2004. N 12.

Кроме того, такими основаниями могут, как представляется, служить следующие:

- дублирование предусмотренных в КоАП РФ составов правонарушений.

Помимо прямого несоответствия требованиям ст. 1.3 Кодекса <1> очевидно, что такая компиляция приведет к подмене императивно установленной на федеральном уровне административно-юрисдикционной компетенции: в силу п. "г" ст. 71 Конституции РФ, ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, и рассмотрению соответствующих дел может быть наделен ограниченный круг органов и должностных лиц, исключающий судей федеральных судов и федеральные органы исполнительной власти;

--------------------------------

<1> Сходной позиции придерживается и судебная практика. Например, как указала Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 02.07.2008 N 58-Г08-7, "воспроизведение в нормативном акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, возможно только с соблюдением компетенции" (СПС "КонсультантПлюс").

- неконкретность, неопределенность правовой нормы, допускающая произвольное, неоднозначное толкование ее правоприменителями. В этом случае основные элементы состава административного правонарушения с достаточной недвусмысленностью субъектом Российской Федерации не обозначены, в связи с чем неопределенность содержания нормы не исключает противоречие федеральному законодательству. Например, вопреки требованиям ст. 1.3 КоАП РФ объективная сторона неконкретно установленного субъектом Российской Федерации состава правонарушения охватывается диспозицией одной из статей Особенной части КоАП РФ (т.е. административная ответственность вводится в том числе за нарушение правил, уже урегулированных на федеральном уровне).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях <1>, из конституционного принципа равенства (ст. 19, ч. 1, Конституции РФ) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Неопределенная по содержанию состава административного правонарушения норма не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. 1, 15 и 19 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления органа конституционного контроля от 25.04.1995 N 3-П о проверке конституционности ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой (РГ. 1995. 5 мая); от 16.03.1998 N 9-П по делу о проверке конституционности ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статьи 123 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан (РГ. 1998. 25 марта); от 17.06.2004 N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия (РГ. 2004. 25 июня).

Результатом кодификации административного законодательства явилось введение единых лицензионных деликтов - ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ.

Статья 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Наименование этой статьи неточно отражает характер правонарушения, поскольку ч. 3, являющейся бланкетной, регламентирована ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, ч. 4 - ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией. Показательно в этом случае "размывание" единой лицензионной терминологии: "условия, предусмотренные лицензией" вместо "лицензионных условий" (Федеральным законом N 99-ФЗ этот термин вообще не используется, что требует внесения соответствующих изменений в законодательство об административных правонарушениях).

Пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 N 18 разъяснено, что при квалификации действий лица по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ следует иметь в виду, что согласно ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положением о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых обязательно при ее осуществлении.

Квалификация действий лица по ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ предполагает нарушение в данном случае широкого круга общественных интересов (исходя из целей лицензирования).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях") <1> при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Возможность освобождения лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ, от административной ответственности в связи с малозначительностью по ст. 2.9 КоАП РФ, учитывая сказанное, требует исчерпывающей (и достаточно веской) аргументации.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 8.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по Амурской области обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении ФГУП "Почта России" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ ввиду установленного факта нарушения контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции в рамках осуществляемой ФГУП на основании лицензии деятельности по предоставлению услуг почтовой связи. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 15.05.2009 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2009 решение суда оставлено без изменения. Доводы о малозначительности совершенного административного правонарушения судами рассмотрены и обоснованно отклонены. Как указал Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассматривая кассационную жалобу, существенная угроза охраняемым общественным интересам в данном случае заключается в несоблюдении ФГУП "Почта России" публично-правовых обязанностей, которые возложены на него законодательством <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Московского округа от 01.10.2009 КА-А40/10109-09 по делу N А40-34549/09-148-255 // СПС "КонсультантПлюс".

На практике встречаются случаи признания судом безлицензионной деятельности социально ориентированных предприятий совершенной в состоянии крайней необходимости и прекращения в связи с этим производства по делам об административных правонарушениях.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, в связи с осуществлением деятельности по эксплуатации 34 газовых котельных без специального разрешения (лицензии).

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что, эксплуатируя котельные без лицензии, ЖКХ действовало в состоянии крайней необходимости. Согласно распоряжению главы администрации муниципального образования отопительный сезон в населенном пункте был начат 25.09.2006. МУП ЖКХ, созданное для осуществления обеспечения потребителей жилищно-коммунальными услугами, содержания и эксплуатации объектов коммунального хозяйства на территории муниципального образования, начало осуществлять свою деятельность с 06.10.2006. Суды установили, что МУП приняло все меры по оформлению соответствующей лицензии, которая в дальнейшем была им получена. Материалами дела подтверждено, что МУП ЖКХ, не имея лицензии, вынуждено было приступить к эксплуатации газовых котельных, с тем чтобы предотвратить наступление неблагоприятных последствий, вызванных отсутствием тепла в жилых домах, на предприятиях и в организациях муниципального образования в условиях осенне-зимнего периода. Кассационная инстанция признала обоснованными выводы судов о том, что МУП ЖКХ в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не может быть привлечено к административной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.08.2007 N Ф04-4992/2007(36574-А70-43) // СПС "КонсультантПлюс".

Статья 19.20 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии). Часть 2 - с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Часть 3 - с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). Интересно, что ст. 14.1 КоАП РФ, как уже говорилось выше, предусмотрена административная ответственность, в том числе за нарушение (грубое нарушение) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Такая разобщенность терминологии (нарушение требований или условий специального разрешения (лицензии)/нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)) в отсутствие связи с базовыми лицензионными категориями представляется необъяснимой.

Формирование предусмотренных ст. 14.1 и 19.20 КоАП РФ лицензионных деликтов существенно усиливает антикриминогенный потенциал Кодекса. Актуальность этого вопроса в первую очередь обусловлена тесной связью деликтов и преступлений, учитывая нередкое совпадение объектов посягательства (деяния различаются лишь по тяжести последствий и размерам ущерба), субъектов (включая сходство их личностных свойств и качеств, социально-демографических данных), механизмов развития противоправного поведения, способов, причин и условий совершения деяний. Статья 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ являются примером так называемых смежных составов (применительно к безлицензионной деятельности), критерием разграничения которых являются величина причиненного ущерба либо размер извлеченного дохода. Разницу в диспозициях приведенных составов теперь также составляет осуществление деятельности без "специального разрешения" (соответствующий признак из объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ, не так давно исключен <1>).

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см. § 2.3.

Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного вида деятельности.

Например, в соответствии с п. 17 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 N 766 <1>, грубыми нарушениями лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении данного вида деятельности являются:

--------------------------------

<1> РГ. 2006. 21 дек.

а) нарушение Правил обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения в части:

- приема лома цветных металлов без составления приемо-сдаточного акта;

- приема лома цветных металлов без осуществления радиационного контроля;

- приема лома цветных металлов без осуществления контроля на взрывобезопасность;

б) нарушение, в результате которого произошло происшествие, повлекшее:

- человеческие жертвы;

- причинение тяжкого вреда здоровью;

- причинение средней тяжести вреда здоровью (пять и более человек).

К числу грубых нарушений лицензионных требований можно, на наш взгляд, отнести и передачу лицензии другому лицу (нелицензиату) вопреки ч. 2 ст. 9 Федерального закона N 99-ФЗ.

Предприниматель М. обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с иском о признании недействительным решения комиссии по лицензированию и сертификации медицинской деятельности, которым выданная ему лицензия на занятие медицинской деятельностью была аннулирована. Причиной аннулирования лицензии истца, являющегося частнопрактикующим врачом, стало нарушение условий ее действия, выразившееся в допуске к осуществлению стоматологической медицинской помощи другого физического лица. Как обоснованно указал Президиум ВАС РФ, поскольку одним из основных условий действия лицензии врача является оказание им медицинской помощи лично и непосредственно, допуск к осуществлению медицинской деятельности другого лица является нарушением, что исключает удовлетворение иска <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 31.08.1999 N 422/99 // Вестник ВАС РФ. 1999. N 12.

По юридической конструкции правонарушения, предусмотренные ч. 2 - 4 ст. 14.1 и ст. 19.20 КоАП РФ, образуют формальный состав. Правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 14.1 и ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ, являются оконченными с момента осуществления безлицензионной предпринимательской деятельности. Конституционный Суд РФ обратил внимание, что отнесение той или иной деятельности к лицензируемым - компетенция правоприменительных органов. При этом в силу ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности за совершение административного правонарушения в виде осуществления какой-либо деятельности без лицензии, должны толковаться в пользу такого лица <1>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 N 347-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Кулон" на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпунктом 29 пункта 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и подпунктом "а" пункта 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов" // СПС "КонсультантПлюс".

Прокурор Октябрьского района г. Архангельска обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении Федерального государственного учреждения "С." к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ в связи с реализацией им услуги в виде применения методов традиционной медицины (гирудотерапии) при отсутствии лицензии на применение методов традиционной медицины. В соответствии с подп. 96 п. 1 ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ медицинская деятельность подлежит лицензированию. Поскольку применение методов традиционной медицины является самостоятельным видом медицинских услуг, возможность его осуществления должна быть отдельно оговорена в приложении к лицензии на осуществление медицинской деятельности. В представленных в материалах дела приложениях к лицензии не указывалась возможность осуществления учреждением этого вида деятельности. Из устава учреждения усматривалась возможность осуществления им приносящей доход деятельности по соглашению с юридическими и физическими лицами на возмездной основе. Источником формирования внебюджетных средств учреждения являлись в том числе доходы от оказания платных услуг. Оказание услуг по гирудотерапии являлось платным. Исходя из приведенных соображений, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа признал правомерным вывод суда о том, что учреждением осуществлялась предпринимательская деятельность без специального разрешения (лицензии), ответственность за которую предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.03.2010 по делу N А05-15747/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 Постановления от 24.10.2006 N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1>, при решении вопроса о наличии в действиях лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, необходимо проверять, содержатся ли в них признаки предпринимательской деятельности, перечисленные в п. 1 ст. 2 ГК РФ. Практика по этому вопросу не отличается единообразием. В частности, распространение имеют ссылки привлекаемых к ответственности лиц на отсутствие в их действиях состава правонарушения в связи с осуществлением подлежащих лицензированию работ, услуг для собственных нужд. Доказательства вины привлекаемых к ответственности лиц оцениваются судом в совокупности, исходя из конкретных обстоятельств дела.

--------------------------------

<1> РГ. 2006. 8 нояб.

Решением Арбитражного суда Курганской области отказано в удовлетворении требований прокурора района о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В ходе проверки прокуратурой установлено, что индивидуальный предприниматель Ч., основным видом деятельности которого является розничная торговля, с 01.09.2007 вел строительство двухэтажного здания (магазина). Лицензия на строительство зданий и сооружений (которая на тот момент являлась необходимой в соответствии со ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ) у него отсутствовала. Принимая решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, суд сделал вывод о том, что для квалификации действий индивидуального предпринимателя по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ необходимо установить, что деятельность по строительству являлась предпринимательской, т.е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от выполнения строительных работ (ст. 2 ГК РФ), в то время как в данном конкретном случае деятельность осуществлялась разово, для собственных нужд.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с таким выводом суда первой инстанции не согласился, указав, что предприниматель занимался строительством магазина для расширения основной деятельности по розничной торговле, т.е. данные действия направлены на извлечение прибыли. Возведение указанного объекта (магазина) не может расцениваться как строительство для собственных нужд также по тем причинам, что строительство магазина связано именно с предпринимательской деятельностью и направлено на получение дохода, а не на удовлетворение личных потребностей человека <1>.

--------------------------------

<1> Дерябина Т. Лицензия подвела под суд // ЭЖ-Юрист. 2008. N 48.

Привлечение к административной ответственности недобросовестного субъекта предпринимательства по смыслу п. 3 ст. 2.1 и ст. 2.4 КоАП РФ не исключает возможности одновременного возбуждения дела об административном правонарушении в отношении конкретных должностных лиц, которые обязаны обеспечить как получение лицензии, так и соблюдение лицензионных условий. Разумеется, одновременное привлечение к ответственности, например, юридического лица и его руководителя предполагает необходимость доказывания вины (и иных элементов состава правонарушения) в отношении каждого из них.

Законодательство об административных правонарушениях включает и ряд специальных лицензионных составов. В их числе: ч. 1 ст. 6.2, ст. 9.1, 13.3, ч. 1, 3 ст. 13.12, ч. 1, 2 ст. 13.13, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 17.12, ст. 18.13, 20.15, ч. 1, 2 ст. 20.16, ч. 1 ст. 20.23 и др. В тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица квалифицируются по специальной норме. Например, занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензию на данный вид деятельности, квалифицируется по ч. 1 ст. 6.2 КоАП РФ.

Административная ответственность наступает и в случае неисполнения иными субъектами права (нелицензиатами) требований, связанных с лицензированием.

Так, согласно ст. 7 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" <1> не допускается реклама товаров, на производство и (или) реализацию которых требуется получение лицензий или иных специальных разрешений, в случае отсутствия таких разрешений. Рекламодатель по требованию рекламораспространителя обязан предоставлять документально подтвержденные сведения о наличии лицензии, об обязательной сертификации, о государственной регистрации (ст. 13). Неисполнение таких требований влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ "Нарушение законодательства о рекламе".

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 30 сент.

Постановлением Управления ФАС РФ по Томской области рекламораспространитель ("Издательский дом "В.") признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.3 КоАП РФ, и к нему применено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб. Не согласившись с указанным решением, юридическое лицо оспорило постановление. Признавая постановление антимонопольного органа законным, арбитражный суд кассационной инстанции указал, что, поскольку рекламораспространитель опубликовал рекламу ремонтных работ (в тот момент строительная деятельность лицензировалась) без проверки наличия у рекламодателя надлежащей лицензии (предоставленная им лицензия была выдана иному лицу, а не лицу, предлагавшему названные в рекламе услуги, кроме того, срок ее действия истек), в его действиях имеется состав вмененного административного правонарушения.

На основании ст. 9 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" <1> если вид деятельности, осуществляемый изготовителем (исполнителем, продавцом), подлежит лицензированию, до сведения потребителя должна быть доведена информация о виде деятельности изготовителя (исполнителя, продавца), номере лицензии, сроке ее действия и органе, выдавшем лицензию. Нарушение указанных требований охватывается объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ "Нарушение иных прав потребителей".

--------------------------------

<1> РГ. 2009. 27 нояб.

Административная ответственность в связи с безлицензионной деятельностью наступает также в случае нарушения порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Обязательным требованием при размещении заказа путем торгов является соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым законодательством (п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1>). Участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе в случае несоответствия требованиям, установленным в ст. 11 данного Закона (п. 1 ч. 1 ст. 12). Таким образом, в случае необоснованного допуска конкурсной комиссией к участию в конкурсе организации, заявка которой не соответствует установленным Законом требованиям ввиду отсутствия лицензии, необходимой для выполнения работ по контракту (либо выбора такого предприятия победителем конкурса), виновные должностные лица привлекаются к административной ответственности по соответствующей части ст. 7.30 КоАП РФ <2>.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 10 нояб.

<2> См., например: Постановление Верховного Суда РФ от 29.07.2009 N 69-АД09-1 // СПС "КонсультантПлюс".

Обращает на себя внимание выраженная асимметричность административной ответственности в рассматриваемой сфере: большинство составов направлено на защиту установленного разрешительного порядка от правонарушений, совершаемых гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Административная ответственность должностных лиц публичных органов, наделенных разрешительными, контрольно-надзорными полномочиями, предусмотрена в единичных случаях.

Например, ч. 2 ст. 15.6 КоАП РФ предусмотрена ответственность за непредставление должностным лицом органа, осуществляющего выдачу физическим лицам лицензий на право занятия частной практикой, в установленный срок в налоговые органы сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде.

Часть 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ является общей нормой, устанавливающей ответственность за несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Частью 3 ст. 14.25 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за непредставление, несвоевременное представление или представление недостоверных сведений о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в случаях, если такое представление предусмотрено законом. Совершение такого правонарушения влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц. Отношения по представлению сведений о наличии у субъектов предпринимательства лицензий на осуществление отдельных видов деятельности в силу ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1> возникают между регистрирующими и лицензирующими органами. Поэтому должностные лица лицензирующих органов входят в субъектный состав названного правонарушения.

--------------------------------

<1> РГ. 2001. 10 авг.

Очевидной в этом контексте представляется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях, прежде всего путем детализации норм, предусматривающих ответственность должностных лиц за ненадлежащее осуществление обязанностей в сфере лицензирования <1>.

--------------------------------

<1> Мнения об установлении административной ответственности должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, как приоритетном направлении изменений законодательства об административных правонарушениях уже высказывались в литературе (см.: Цирин А.М. Совершенствование административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Административное право. 2009. N 2).

Ответственность должностных лиц за ненадлежащее осуществление производства по делам об административных правонарушениях предусматривалась даже в первые годы существования советской власти. Например, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 23.06.1921 "О порядке наложения административных взысканий" <1> было установлено, что "незаконное и неосмотрительное наложение административных взысканий влечет за собой не только отмену постановлений о взыскании, но и предание виновных в том должностных лиц суду как по почину отдельных граждан, так и в порядке надзора" (правда, действие настоящего Декрета не распространялось на органы, налагающие взыскания в особо установленном порядке: чрезвычайные комиссии, дисциплинарные товарищеские суды, комиссии по борьбе с трудовым дезертирством, губернских и уездных продовольственных комиссаров и т.п., а равно на местности, объявленные на военном положении). В настоящее время такого рода ответственности федеральным законодательством об административных правонарушениях не предусмотрено.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1921. N 52. Ст. 310.

Санкциями статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования, как правило, предусматривается назначение административного наказания в виде административного штрафа (с конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения или без таковой) или административного приостановления деятельности.

Необходимо отметить, что административная ответственность за совершение правонарушений рассматриваемой категории устанавливалась и законодательством советского периода (например, ст. 48.1, 53, 56.1, 56.2, 56.3, 61, 77, 84.4, 85, 90, 93, 105, 109, 111, 139.6 и 157.3 КоАП РСФСР; ст. 2 Закона РФ от 17.12.1992 N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" <1>; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14.06.1984 N 368-XI "Об административной ответственности за нарушение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия и боевых припасов" <2>).

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 58.

<2> Утвержден Законом СССР от 28.11.1984 (Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. N 48. Ст. 857).

Вместе с тем если законодательство того времени в числе административных взысканий предусматривало отзыв (аннулирование), приостановление действия специального разрешения (лицензии) (ст. 157.3 КоАП РСФСР; ст. 242 Таможенного кодекса РФ от 28.05.2003 N 61-ФЗ <1>), что являлось действенным средством укрепления законности в разрешительной сфере <2>, то в настоящее время по неясным причинам такие виды административных наказаний Кодексом не закреплены <3>.

--------------------------------

<1> РГ. 2003. 3 июня.

<2> См., например: Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами Российской Федерации к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. N 1.

<3> Необходимость дополнения в этой связи перечня видов административных наказаний обоснованно акцентируется в литературе. См., например: Сургутсков В.И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. N 6.

Необходимо отметить наметившуюся, на наш взгляд, тенденцию ужесточения административной ответственности в сфере лицензирования тех видов деятельности, состояние законности при осуществлении которых характеризуется особенно негативно.

Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности производственных объектов" (вступающим в силу с 01.01.2011) <1> существенно увеличены размеры административных штрафов, налагаемых за нарушение условий лицензий на осуществление деятельности в этой области. Так, в 10 раз увеличены административные штрафы, налагаемые на должностных и юридических лиц за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, в 10 раз повышены размеры штрафов, налагаемых на должностных лиц, и в 25 раз (до 1 млн. руб.) - на юридических лиц за совершение правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ. Кроме того, предусмотрена возможность дисквалификации должностных лиц и внесудебного применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 27 июля.

Федеральным законом от 08.11.2010 N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" <1> существенно изменена редакция ст. 19.20 КоАП РФ: значительно увеличены размеры административных штрафов, круг субъектов правонарушений дополнен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в число административных наказаний включены административное приостановление деятельности и дисквалификация.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 10 нояб.

Особого внимания требует вопрос о порядке применения административно-юрисдикционными органами временного запрета деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях в сфере лицензирования.

Временный запрет деятельности заключается в кратковременном прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ).

Временный запрет деятельности относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ).

Возможность применения данной меры установлена законом для правонарушений, за совершение которых предусмотрено назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, представляющего собой временное прекращение деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ).

Временный запрет деятельности может применяться, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; для устранения нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах.

Использование временного запрета деятельности допускается лишь в исключительных случаях, по усмотрению административно-юрисдикционных органов, если предотвращение перечисленных обстоятельств другими способами невозможно.

Применять временный запрет деятельности вправе должностные лица, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности (ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ).

Процессуальное оформление данной обеспечительной меры осуществляется в виде составления отдельного протокола (с указанием основания применения временного запрета; даты и места составления протокола; должности, фамилии и инициалов составителя; сведений о лице, в отношении которого ведется производство по конкретному делу; объекта деятельности, подвергшегося временному запрету; времени фактического прекращения деятельности; объяснений индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица). По смыслу закона составление протокола о временном запрете деятельности (в установленной процессуальной форме) является обязательным.

Согласно позиции высшего судебного органа совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится должностными лицами органов исполнительной власти по правилам административного приостановления деятельности <1> (в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ - путем наложения пломб, опечатывания помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применения других необходимых мер). При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения. Хотя процедурный порядок, способы осуществления временного запрета деятельности должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, Кодексом не конкретизированы, что на практике осложняет использование данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, провоцирует бездействие контролирующих органов и нередко приводит к фактическому продолжению деятельности, представляющей особую опасность охраняемым законом интересам. Как представляется, достижение целей применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и необходимость соблюдения прав участников административно-юрисдикционного процесса требуют нормативного закрепления порядка реализации временного запрета деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.03.2006 // ВВС РФ. 2006. N 5.

Несложно заметить, что последствия и содержание временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности по существу идентичны, различаясь лишь временем правоограничительного воздействия. Как временный запрет деятельности, так и административное приостановление деятельности имеют выраженный императивный характер, являясь инструментом непосредственного влияния на правовой статус хозяйствующих субъектов (в пределах, допускаемых ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Не случайно закрепление КоАП РФ административного приостановления деятельности в числе административных наказаний подверглось в свое время достаточно жесткой критике. Например, согласно мнению Высшего Арбитражного Суда РФ административное приостановление деятельности не отвечает критериям наказания, а является мерой пресекательно-обеспечительного принуждения, поскольку ее основной задачей является пресечение административного деликта и обеспечение производства по делу, а не карательная функция. "Применение такой меры воздействия на правонарушителей могли бы осуществлять непосредственно уполномоченные органы исполнительной власти при установлении последующего судебного контроля за обоснованностью их решений" <1>. Приведенная точка зрения разделяется многими авторами <2>.

--------------------------------

<1> Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.07.2004 N С8-4/уз-944 "О проекте Федерального закона N 71562-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации" (по вопросу приостановления деятельности предпринимателей)" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Например, И.В. Панова прямо относит административное приостановление деятельности к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с учетом его по существу пресекательного характера (см.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 249, 269).

КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования (опротестования) мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (включая временный запрет деятельности).

Как следует из разъяснения Верховного Суда РФ, в порядке гл. 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (включая протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости применения таких мер могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (РГ. 2009. 18 февр.).

Вместе с тем ряд исследователей, отмечая явную неэффективность "отсроченной" защиты прав участников процесса, указывают на необходимость закрепления в КоАП РФ специального порядка обжалования мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении <1>.

--------------------------------

<1> Левченко О.В. Проблемы обжалования временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Пробелы в российском законодательстве. 2009. N 3. С. 232; Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 54 - 55.

По свидетельству практики, нарушения законов, допускаемые должностными лицами органов исполнительной власти при осуществлении временного запрета деятельности, относятся к числу распространенных. В том числе временный запрет деятельности применяется в отсутствие предусмотренных ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ оснований (нередко заполняется типовой бланк без указания на исключительность ситуации, мотивы, подтверждающие наличие непосредственной угрозы, и т.п.); за правонарушения, не предусматривающие назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности; вне рамок производства по конкретному делу об административном правонарушении <1>; без составления протокола о временном запрете деятельности; с превышением предусмотренного законом срока временного запрета деятельности; путем лишения индивидуальных предпринимателей или законных представителей юридических лиц возможности давать объяснения при составлении протокола о временном запрете деятельности, вопреки требованиям ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ <2>.

--------------------------------

<1> Например, инспектором отдела государственного пожарного надзора составлен протокол о временном запрете деятельности общежития, а протокол об административном правонарушении - в отношении должностного лица, коменданта Н. (Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Свердловской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за 12 месяцев 2007 года // http:www.ekboblsud.ru/ sudpr_det.php?srazd= 2&id=19&page=l).

<2> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.12.2009 N А19-6614/09; ФАС Дальневосточного округа от 27.08.2009 N Ф03-4159/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 23.07.2010 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <1> порядок осуществления временного запрета деятельности скорректирован. Так, после вступления в силу названного Закона временный запрет деятельности применяется на период до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении (ранее - до рассмотрения дела судом); ч. 1 ст. 27.17 КоАП РФ (ранее ограничивавшая срок временного запрета деятельности пятью сутками) признана утратившей силу.

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 27 июля.