Глава 1. Правовое регулирование отношений в сфере лицензирования предпринимательской деятельности

1.1. Становление законодательства в сфере лицензирования

предпринимательской деятельности

Российское дореволюционное право не знало термина "лицензия". Вместе с тем традиция активного вмешательства государства в предпринимательские отношения, бесспорно, существовала.

Примеры использования государством для регулирования предпринимательской деятельности метода, сопоставимого с разрешительным, имелись начиная с первых значительных правовых актов, закрепивших в форме, близкой к закону, положения торгового права. Известна, например, статья Русской Правды <1> о езде на чужом коне без разрешения собственника, которая, по мнению представителей немецкой школы в русской историографии (сложившейся еще в XVIII в.), являлась дословным переводом соответствующей статьи ютландских законов <2>.

--------------------------------

<1> Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 2.

<2> Усилия представителей этой школы были направлены на то, чтобы найти для каждой отдельной статьи Русской Правды соответствующую статью ее норманнского прообраза в целях доказательства заимствования и германского происхождения древнерусского права (см.: Тарановский Ф.В. История русского права / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 49 - 50).

В гл. 25 Соборного уложения 1649 г. <1> имелся указ о кормчестве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.

--------------------------------

<1> Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 1.

В период правления Петра I государственное вмешательство в хозяйственный оборот (прежде всего, в торговлю и промышленность) усилилось, что нашло свое отражение в законодательной практике. Право предпринимательской деятельности развивается в тот период преимущественно как публичное право торгово-промышленной деятельности <1>. Достаточно существенной была степень ограничения государством свободы хозяйственного оборота во внешнеэкономической деятельности. Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском Указе 1697 г. по этому поводу говорилось: "Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя". Государственная монополия вводилась и на торговлю некоторыми китайскими товарами (например, ревенем) <2>.

--------------------------------

<1> Шубников Ю.Б. Особенности становления российского предпринимательского права до начала XX века // История государства и права. 2001. N 5. С. 20.

<2> Сладковский М.И. История торгово-экономических отношений народов России с Китаем (до 1917 года). М.: Наука, 1974. С. 115, 144.

На протяжении XVIII в. экономическая политика государства была двойственной. С одной стороны, были приняты и реализованы многочисленные положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. В их числе подготовленные Комиссией по коммерции в конце 20-х - начале 30-х гг. XVIII в. указы об организации внутренней и внешней торговли; временная отмена казенной монополии на соль и табак в дополнение к узаконенному ранее допуску в "вольную торговлю" большинства казенных товаров; осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в том числе горнорудного дела в Сибири); ослабление вмешательства государства в частное промышленное строительство, что соответствовало курсу на свободу торговой и промышленной деятельности. С другой стороны, имели место и противоположные тенденции, к которым можно отнести жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, сопровождавшееся сужением сфер функционирования купеческого капитала. Предпосылкой применения властью дифференцированных способов влияния на частный капитал, по мнению некоторых исследователей, являлся невысокий уровень экономического роста, затруднявший извлечение государством максимальной финансовой выгоды из предпринимательской сферы <1>.

--------------------------------

<1> Козлова Н.В. Государственная власть и частный капитал в XVIII в.: характер взаимоотношений // Отечественная история. 1998. N 6. С. 16 - 17.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства. В этот период был использован метод, наиболее сходный с лицензированием, - выдача Россией в период так называемой континентальной блокады 1811 - 1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, "льготных писем" (Freibriefe).

Достаточное внимание в этот период уделялось государственной регламентации винокуренного производства (винокуренная промышленность в 80-е гг. XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении) <1>.

--------------------------------

<1> О развитии винокуренного производства и его государственном регулировании в период реформ см.: Рындзюнский П.Г. Утверждение капитализма в России 1850 - 1880 гг. М.: Наука, 1978. С. 186 - 190.

В соответствии с Уставом об акцизных сборах <1> винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. Говоря современным языком, соискатель соответствующего свидетельства обязан был заблаговременно подать заявление, где указывались срок предполагаемого винокурения, емкость, продолжительность брожения, номера квасильных чанов, которые будут использоваться, и другие сведения. Должностным лицом окружного акцизного управления свидетельство на право винокурения выдавалось при условии, что описание деятельности не противоречило нормативно установленным условиям винокурения. Если заявление заводчика не соответствовало предъявляемым требованиям, оно немедленно возвращалось с указанием на причину возврата ("в чем именно состоит неполнота или неправильность"). Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. В XVI т. СПб., 1893. Т. V. С. 35 - 38.

Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции ("правила о раздробительной продаже крепких напитков").

Например, такими правилами для Санкт-Петербурга запрещалось открывать питейные заведения ближе 40 саженей от императорских театров и 250 саженей от строений, занимаемых местным арсеналом. При этом право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, который в числе других документов направлялся в Акцизное управление для получения патента на питейную продажу. Акт осмотра трактиров предъявлялся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю ("лишь в тех трактирных заведениях, которые будут им признаны на основании заключающихся в акте сведений соответствующими своему назначению"). Также правилами устанавливались количество питейных домов, которое могло содержать одно лицо; размеры помещений, предназначенных для розничной продажи алкоголя, и их оснащение; время работы и иные ограничения (так, хозяевам запрещалось впускать в заведения "нижних воинских чинов, воспитанников учебных заведений и вообще малолетних").

За нарушение требований правил предусматривалась ответственность. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не запечатанной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 рублей <1>.

--------------------------------

<1> Приложение к Уставу об акцизных сборах // Свод законов Российской империи. В XVI т. СПб., 1893. Т. V. С. 256 - 260.

В 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством была введена винная монополия, фактически, исходя из сложившейся фискальной направленности регулирования производства и продажи алкогольной продукции, имевшая, по признанию Министра финансов С.Ю. Витте, цель увеличения государственных доходов <1>. В первый же год от винной монополии поступило 25% доходов бюджета, а доход от косвенного обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полученной прибыли были выкуплены 7000 частных железных дорог <2>.

--------------------------------

<1> Худяков А.В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. N 1. С. 45 - 50.

<2> История государственного управления в России: Учебник / Общ. ред. Р.Г. Пихоя. М.: РАГС, 2002. С. 179.

Положением о государственном промысловом налоге от 08.06.1898 <1> предусматривалось взимание основного и дополнительного государственного промыслового налога. Основной промысловый налог уплачивался посредством выборки промысловых свидетельств торговыми предприятиями. Если торговое или промышленное заведение действовало без промыслового свидетельства и в течение двух недель после составления протокола такое свидетельство не приобреталось, то заведение подлежало немедленному закрытию (ст. 456).

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. Книга вторая. Т. 5 / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб.: Рус. книжное товарищество "Деятель", 1885. С. 44 - 57.

"Дозволительное свидетельство" требовалось и для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства выдавались местными Горными управлениями (на подведомственные им округа) и горным Департаментом (на те губернии, где не имелось соответствующих управлений). Как прямо предусматривалось, дозволительные свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам <1>.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. В XVI т. СПб., 1893. Т. VII. Устав горный. С. 84.

Необходимо заметить, что российское законодательство XIX - начала XX в. (прежде всего, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1854 г. <1>) предусматривало ответственность за различные виды экономических правонарушений, включая и незаконное предпринимательство.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. Кн. 5. Т. 15 / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб.: Рус. книжное товарищество "Деятель", 1885. С. 86 - 125.

Так, в гл. 12 "О нарушении постановлений о кредите" Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.) предусматривалась ответственность за открытие частного банка без дозволения Правительства или без соблюдения установленных законом правил (ст. 1152). В гл. 4 "О нарушении уставов горных" ст. 591 устанавливала ответственность за "разработку на казенных землях золота, серебра и платины без дозволения Правительства, на частных землях без дозволения владельца и Правительства". Статья 871, напротив, устанавливала ответственность за дачу дозволения на врачебную практику лицам, не имеющим всех требуемых для этого сведений. В соответствии со ст. 1017 наказуемым являлось "открытие книжного магазина или лавки или же кабинета для чтения без надлежащего разрешения". Статья 1169 предусматривала ответственность "за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права"; ст. 1170 - "за производство торговли или промысла по фальшивому билету или свидетельству"; ст. 1197 - "за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения Правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил"; ст. 1346 - "за учреждение завода, фабрики или мануфактуры, не имея по закону права на содержание таких заведений".

Составы правонарушений в сфере предпринимательской деятельности содержал и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г. <1>. Например, ст. 104 Устава включала уголовно-правовые нормы о занятии врачебной практикой лицом, не имеющим на это права.

--------------------------------

<1> Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 8.

Уголовное уложение 1903 г. содержало 54 нормы (ст. 310 - 363), посвященные ответственности за преступления, связанные с нарушением постановлений о надзоре за промыслами и торговлей <1>, которые также относились к группе деяний, образующих незаконную предпринимательскую деятельность. Например, ответственности подлежал предприниматель, устроивший или приступивший "к устройству завода, фабрики, аптеки или иного промышленного или торгового заведения без надлежащего разрешения" (ст. 310); а также "кто открыл без соблюдения установленных правил или без надлежащего разрешения торговое или промышленное общество либо товарищество, частное или общественное кредитное установление, банкирское заведение, меняльную лавку" (ст. 318). Как видно, приведенные составы в сфере предпринимательской деятельности являлись формальными. Наступления последствий для привлечения к ответственности не требовалось.

--------------------------------

<1> Уголовное уложение 1903 г. // Российское законодательство X - XX веков / Под общ. ред. О.И. Чистякова. В 9 т. М., 1994. Т. 9. С. 240 - 271.

В целом сложившаяся перед революцией жесткая "опека" государством предпринимательской деятельности являлась следствием некоторого опоздания вступления России (наряду с такими странами, как Германия, Италия, Япония) в процесс индустриализации экономики, что вынуждало опираться не столько на экономические, сколько на административные методы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рыночная экономика. В 3 т. В 6 ч. / Под ред. Ю.Б. Рубина. М.: Соминтэк, 1992. Т. 2. Ч. 1. С. 20 - 21.

С первых дней существования Советского государства применение разрешительного метода регулирования имело широкое распространение. Разрешительным был порядок создания и реорганизации предприятий вообще.

Без особого в каждом отдельном случае разрешения Народного комиссариата торговли и промышленности запрещались:

1) продажа и покупка, сдача в аренду либо в залог, переход, передача и переуступка предприятий;

2) образование и открытие новых предприятий;

3) преобразование единоличных предприятий в товарищества полное или на вере (и наоборот), а также преобразование существующих единоличных предприятий и товариществ в акционерные общества;

4) любые изменения состава членов товарищества и пайщиков <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Наркомата торговли и промышленности РСФСР от 20.04.1918 "О правовых ограничениях, устанавливаемых для торговых и торгово-промышленных предприятий" // СУ РСФСР. 1918. N 32. Ст. 425.

Виновные в нарушении названного Постановления подвергались ответственности вплоть до закрытия принадлежащих им предприятий и конфискации их имущества <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Декрет СНК РСФСР от 27.07.1918 "О порядке перехода по частным сделкам торговых и промышленных предприятий и преобразования предприятия", который позднее детализировал порядок осуществления указанной разрешительной деятельности // СУ РСФСР. 1918. N 61. Ст. 666.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее - ГК РСФСР 1922 г.) <1> широко использовал ограничительные нормы. Был закреплен разрешительный порядок оборота некоторых товаров. Например, оружие и воинское снаряжение, взрывчатые, спиртосодержащие вещества (свыше установленной крепости) и сильнодействующие яды согласно ст. 56 ГК РСФСР 1922 г. могли находиться в частном обладании лишь с разрешения органов власти.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09.11.1927. Горное положение СССР <1> предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе "разрешительных на поиски и разведку свидетельств", выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора) <2>.

--------------------------------

<1> Горное положение Союза ССР, утв. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09.11.1927 // СЗ СССР. 1927. N 68. Ст. 688.

<2> Вознесенская Н., Кормош Ю. Правовой статус лицензии на право пользования недрами // Хозяйство и право. 1998. N 12. С. 39.

Именно с этого времени закрепление в правовом регулировании получил собственно метод лицензирования.

Лицензированию подлежала экспортно-импортная деятельность.

В соответствии со п. 4 Декрета СНК РСФСР от 12.04.1923 "О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз" <1> право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали лицензии для реализации через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли. Им предоставлялось право использовать эти частные предложения под контролем органов Наркомата (п. 16). Товар, закупленный за границей на основании лицензий или удостоверений, выданных Наркоматом внешней торговли и его уполномоченными, ввозился в пределы РСФСР на основании документов, выдаваемых торговыми представителями в обмен на эти лицензии и удостоверения (п. 17). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т.п. (п. 19).

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1923. N 40. Ст. 424.

Специальное регулирование имел порядок лицензирования ввоза и вывоза отдельных видов товаров (например, кинопродукции) <1>, автомобилей и мотоциклов <2>.

--------------------------------

<1> Инструкция о порядке ввоза кинокартин из-за границы и вывоза их за пределы РСФСР, утв. Постановлением Народного комиссариата просвещения РСФСР, Народного комиссариата внешней торговли РСФСР, Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 05.05.1923 // СУ РСФСР. 1923. N 40. Ст. 434.

<2> Постановление СНК СССР от 12.10.1923 "О порядке приобретения за границей легковых автомобилей и мотоциклов" // Систематическое собрание действующих законов СССР. Книга вторая. М., 1926.

Нарушения порядка пользования такими лицензиями квалифицировались в качестве преступных деяний (ст. 136 "Нарушение положений, регулирующих проведение в жизнь государственных монополий"; ст. 97 "Нарушение законов и обязательных постановлений о ввозе из-за границы или провозе за границу товаров" Уголовного кодекса РСФСР 1922 г. <1>).

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1922. N 15. Ст. 153.

При этом иностранные товары и предметы, пропускаемые по закону беспошлинно, а также пропущенные таможенными органами с уплатой пошлины, но безлицензионно; выпускаемые безлицензионно в почтовых посылках; выпускаемые хотя и по уплате пошлины и при наличии лицензий, но предназначенные по лицензии не для цели сбыта - при сбыте их на сторону за плату, приравнивались к контрабандным и подлежали конфискации в административном (несудебном) порядке. Лица, имущество которых конфисковывалось в административном порядке, имели право принести жалобу вышестоящему органу (по отношению к органу (должностному лицу), производящему конфискацию). В случае причинения имущественного ущерба они также имели право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых была произведена конфискация с нарушением закона <1>.

--------------------------------

<1> Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества, утв. Постановлением ВЦИК и СНК от 28.03.1927 // СУ РСФСР. 1927. N 38. Ст. 248.

Окончание периода нэпа в конце 1920-х гг. представляло собой отказ от товарно-рыночных отношений и переход к превалированию административных методов управления экономикой. Вместе с тем, несмотря на ликвидацию в посленэповский период предпринимательства как такового, в определенных сферах метод лицензирования государством продолжал применяться (здесь, разумеется, можно говорить лишь о лицензировании непредпринимательской деятельности).

Составить представление о структуре системы лицензирования того времени можно, проанализировав общепринятый смысл интересующего нас понятия. Так, наиболее часто под лицензией понималось разрешение, выдаваемое специальным государственным органом в предписанной законом форме, на ввоз товаров из-за границы или на вывоз товаров за границу, а также разрешение на использование изобретений <1>, что следует признать отвечающим правовым реалиям того времени <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Толковый словарь русского языка / Под гл. ред. Б.М. Волина, Д.Н. Ушакова. Т. 2. М.: Гос. изд-во иностр. и нац. словарей, 1938. С. 76; Энциклопедический словарь / Под ред. Б.А. Введенского. М.: Советская энциклопедия, 1963. С. 615; Ожегов С.И. Словарь русского языка (настоящее, 18-е издание являлось измененным и дополненным повторением 9-го, вышедшего в свет в 1972 г.) / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1987. С. 280; Юридический словарь / Под гл. ред. С.Н. Братуся, Н.Д. Казанцевой, С.Ф. Кечекьяна и др. М.: Госюриздат, 1953. С. 305; Словарь международного права / Под ред. Б.М. Клименко. М.: Междунар. отношения, 1982. С. 85.

<2> См.: Положение об изобретениях и технических усовершенствованиях, утв. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 09.04.1931 N 3/256 // СЗ СССР. 1931. N 21. Ст. 181; Положение об изобретениях и технических усовершенствованиях и о порядке финансирования затрат по изобретательству, техническим усовершенствованиям и рационализаторским предложениям, утв. Постановлением СНК СССР от 05.03.1941 N 448 // СП СССР. 1941. N 9. Ст. 150; Положение об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 24.04.1959 N 435 // СП СССР. 1959. N 9. Ст. 59; статья 522 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. (далее - ГК РСФСР 1964 г.) "Права патентообладателя" // СЗ РСФСР. 1988. Т. 2. С. 7.

Определения лицензирования как (помимо указанных значений) "выдачи разрешений на занятие чем-либо" <1> либо лицензии как "разрешения на право производства какой-либо продукции" <2> встречались достаточно редко <3>.

--------------------------------

<1> Новые слова и значения: Словарь-справочник по материалам прессы и литературы 70-х годов / Под ред. Н.З. Котеловой. М.: Русский язык, 1984. С. 327.

<2> Словарь русского языка. Т. 2. М.: Русский язык, 1982. С. 191.

<3> Обращает на себя внимание, что издания, содержащие подобные определения, вышли в свет лишь в десятилетие, непосредственно предшествующее преобразованию экономического строя страны.

Применительно к хозяйственной деятельности выдача предприятиям разрешений на совершение определенных действий рассматривалась в числе методов прямых административных распоряжений индивидуального характера (административно-правовых методов управления народным хозяйством) <1>. Например, Минздравом СССР осуществлялось лицензирование производства наркотических и психотропных веществ <2>. При отсутствии лицензии выпуск продукции запрещался с сообщением об этом Постоянному комитету по контролю наркотиков <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Хозяйственная реформа, управление и право / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1973. С. 74.

<2> Например: Приказ Минздрава СССР от 31.12.1971 N 943 "О дополнительных мерах по контролю за производством и потреблением наркотических и психотропных веществ".

<3> Приказ Минздрава СССР от 21.09.1976 N 928 "О дополнительных мерах по усилению борьбы с наркоманией" // Наставления и нормативные материалы по аптечному делу. 1982. Вып. 3.

Новый этап развития лицензионного законодательства ознаменовался принятием в 1988 г. Закона "О кооперации в СССР" <1>. Согласно п. 1 ст. 3 названного Закона отдельными видами деятельности, определяемыми законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик, кооперативы вправе были заниматься только на основе лицензий. Порядок выдачи лицензий устанавливался Советом Министров СССР. Позднее были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке РФ <2>, где также имелись нормы, посвященные лицензированию соответствующей деятельности.

--------------------------------

<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1998. N 22. Ст. 355.

<2> Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // РГ. 1996. 10 февр.

На основании п. 4 ст. 21 Закона РСФСР от 25.12.1990 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" отдельные виды деятельности могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Определение перечня лицензируемых видов деятельности и порядка получения лицензий относилось на подзаконный уровень - к компетенции Совета Министров РСФСР и советов министров входящих в ее состав республик или уполномоченных ими органов.

Лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности связывают с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27.05.1993 N 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности" <1>. Изданное в целях "совершенствования региональной политики, расширения прав субъектов Федерации, повышения их ответственности за ход экономической реформы", данное Постановление на практике послужило развитию сепаратистских тенденций, поставив под угрозу существование единого экономического пространства. Актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установленный на федеральном уровне перечень подлежащих лицензированию видов деятельности расширялся. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность. Порядок лицензирования на территориях субъектов Российской Федерации определялся региональными органами исполнительной власти на основе достаточно неконкретных положений Примерного порядка (приложение 1 к названному Постановлению). Согласно п. 6 Примерного порядка несоблюдение лицензионных условий, в том числе передача лицензии другому юридическому или физическому лицу, выпуск или продажа некачественных товаров, нарушение правил торговли, санитарных и экологических норм, влекло за собой лишение лицензии или иные действия, определенные законодательством Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 22.

25.09.1998 был принят первый акт законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось лицензирование, - Федеральный закон N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1>. Он закрепил (с некоторыми, достаточно существенными, оговорками) единый перечень подлежащих лицензированию видов деятельности, фиксированные размеры лицензионных сборов и порядок проведения лицензионных процедур. Принятие данного акта охарактеризовало качественно новый уровень развития лицензионного законодательства.

--------------------------------

<1> РГ. 1998. 3 окт.

Проведенное исследование исторического опыта разрешительного регулирования предпринимательской деятельности в России позволяет сделать следующие (думается, не исчерпывающие) выводы:

1. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России, безусловно, имело элементы разрешительного типа. Некоторые виды предпринимательской деятельности традиционно являлись объектом разрешительного воздействия государства (например, внешнеторговая, банковская деятельность, оборот алкогольной продукции, деятельность по разработке недр).

2. Стержнем разрешительного регулирования государством предпринимательской деятельности в дореволюционный период можно назвать фискальную обусловленность, не исключавшую, впрочем, установление в целях обеспечения защиты публичных интересов требований к субъектам предпринимательства. При этом используемые методы имели сходство с современным лицензированием (в том числе по признаку проведения предварительного и последующего контроля).

3. Традиционными можно назвать и некоторые условия подлежащей разрешительному регулированию (лицензированию) деятельности субъектов предпринимательства, например ее персональное осуществление (запрет передачи разрешения, лицензии другим лицам).

4. Концепция, идеология обоснования необходимости разрешительного регулирования как в дореволюционный, так и в советский период не получила развития и правового закрепления. Разграничения необходимости установления разрешительного или собственно лицензионного порядка, различия между понятиями разрешения и лицензии в советском законодательстве также не устанавливалось.

5. За нарушения разрешительного (лицензионного) порядка осуществления предпринимательской деятельности отечественным законодательством предусматривались различные виды юридической ответственности (включая уголовно-правовую). Хотя, по мнению некоторых исследователей, составы, устанавливавшие в XIX - начале XX в. ответственность за осуществление незаконного предпринимательства, носили фактически административно-правовой характер <1>, не имея отношения к преступлениям. Санкции, применяемые к субъектам предпринимательства - нарушителям разрешительного (лицензионного) порядка, в различное время варьировались от штрафов, назначения "денежной пени", "денежного взыскания" до фактического прекращения деятельности предприятий, изъятия имущества (в том числе во внесудебном порядке).

--------------------------------

<1> См.: Наумов А.В. История российского уголовного законодательства об ответственности за предпринимательскую деятельность // Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2010. С. 125 - 126.