1.3. Пути совершенствования законодательства в сфере

лицензирования предпринимательской деятельности

Выявленная правовая неопределенность в понимании многих сущностных моментов лицензирования отдельных видов деятельности позволяет сделать вывод о необходимости повышения качества правового регулирования общественных отношений в этой сфере. Возможные (и наиболее общие) пути совершенствования законодательства, как представляется, заключаются в следующем.

Во-первых, создание идеологии государственного регулирования экономики, включая уточнение критериев соразмерности ограничения свободы предпринимательства. В связи с этим, безусловно, своевременным представляется отнесение к Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. <1> в рамках работы по реализации принципа "эффективного государства" определения критериев необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля) и критериев замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций (по всей видимости, для тех случаев, когда применение контрольного механизма будет признано несоразмерным ограничением свободы предпринимательства).

--------------------------------

<1> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1663-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639.

В литературе высказано не лишенное смысла предложение обосновывать наличие публичного интереса в отношении конкретного подлежащего лицензированию вида деятельности следующими признаками: деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю <1>.

--------------------------------

<1> Предпринимательское (хозяйственное) право. В 4 т. / Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. Т. 1. С. 184.

Во-вторых, дальнейшая унификация лицензионного законодательства (максимальное сокращение выведенных за пределы действия Федерального закона N 99-ФЗ сфер предпринимательства), сопровождающаяся наиболее полным и ясным закреплением перечня лицензионных требований и условий для каждого подлежащего лицензированию вида предпринимательской деятельности.

Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы <1> в целях унификации порядка лицензирования предполагается проведение поэтапного перехода к единому порядку лицензирования путем инвентаризации законодательства в области лицензирования, результатом которой будет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка их лицензирования. Следующий этап этой работы предусматривает установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого унифицированного порядка их лицензирования. Для этого необходимо провести анализ федеральных законов, устанавливающих порядок лицензирования в 7 видах деятельности, в том числе с целью выявления для последующего исключения норм федеральных законов, позволяющих лицензирующим органам детализацию лицензируемых видов предпринимательской деятельности и процедур лицензирования ведомственными актами.

--------------------------------

<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р (СПС "КонсультантПлюс").

В-третьих, законодательное уточнение сферы лицензирования, предполагающее в том числе сокращение объема подзаконного регулирования.

В-четвертых, отмена лицензирования видов деятельности, введение легализующего режима для которых является несоразмерным ограничению прав и свобод. В этих случаях целесообразна замена лицензирования иными способами упорядочения предпринимательства: обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.

Определенным шагом в этом направлении является, например, использование уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности (вместо лицензирования). Так, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> впервые предусмотрена замена лицензирования некоторых видов деятельности уведомительными процедурами. Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности назван в числе основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 3).

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 30 дек.

Пункт 2 ст. 8 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяет исчерпывающий круг видов деятельности, по которым начало предпринимательской деятельности производится в уведомительной форме. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в соответствии с утвержденным Правительством РФ перечнем работ и услуг в составе ряда видов деятельности, в том числе:

- предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания;

- розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

- оптовая торговля (за исключением оптовой торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

- предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);

- производство хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий; молока и молочной продукции; соковой продукции из фруктов и овощей; масложировой продукции; сахара; мукомольной продукции; безалкогольных напитков и др.

Предъявление требований о получении разрешений, заключений и иных документов для начала осуществления предпринимательской деятельности в этом случае не допускается.

В уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности указывается о соблюдении обязательных требований, а также о соответствии работников осуществляемой предпринимательской деятельности и предназначенных для использования территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие виды деятельности, перечисленные в п. 2 ст. 8 названного Федерального закона, в случае непредставления уведомлений или представления их с содержанием недостоверных сведений несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации <1>. Административная ответственность за нарушение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности предусмотрена ст. 19.7.5-1 КоАП РФ.

--------------------------------

<1> См. также: Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" (вместе с "Правилами представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений") // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3823; 2010. N 16. Ст. 1928.

Вместе с тем сохраняющиеся в отдельных случаях требования нормативных правовых актов о получении согласований, заключений, проведении экспертиз и регистрации органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями препятствуют эффективному применению этого механизма в настоящее время.

Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, на замену различного рода разрешений (при условии сохранения или появления конкретных и исчерпывающих требований к предпринимательской деятельности и отсутствии иных государственных методов регулирования) предусматривается необходимость обеспечения поэтапного перехода к уведомительному порядку получения права занятия отдельными видами предпринимательской деятельности, включающему направление уведомления в уполномоченный орган власти и исключающему проведение предварительного контроля (выезд) и оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности. При этом отмена разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистрации, ранее требуемых органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями по определенным видам предпринимательской деятельности, не должна приводить к возникновению нового разрешительного режима (метода государственного регулирования), в том числе предполагающего предварительный контроль и (или) оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.

Одним из возможных путей совершенствования может быть также передача государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка, широко используемая за рубежом. Например, в Германии более 60 ремесленных палат, созданных по географическому признаку, осуществляют юридический надзор за деятельностью профессиональных федераций в рамках своей территории. Ремесленные палаты избираются всеми предприятиями, входящими в их состав. К функциям ремесленных палат относится осуществление экспертизы (сертификации, лицензирования) и др. <1>.

--------------------------------

<1> Кобелев А.Б. Организация ремесленной деятельности. Проблемы России. Законодательство Германии. М.: БОН, 2000. С. 9.

Можно найти примеры административной деятельности объединений российских предпринимателей и в дореволюционный период. Например, в отличие от средневековых классических цехов на Западе, главной задачей которых было руководство ремесленным производством, русские цехи (такая организация ремесла введена в России указами Петра I) выполняли в основном фискально-административные функции <1>.

--------------------------------

<1> Копанев А.И. Ремесленники Петербурга первой половины 19 века // Ремесло и мануфактура в России, Финляндии, Прибалтике: Материалы 2-го симпозиума по социально-экономической истории. 13 - 14 декабря 1974 г. / Отв. ред. Н.Е. Носов. Л.: Наука, 1975. С. 89.

Передавая контрольные полномочия саморегулируемым организациям, государство учитывает очевидные преимущества такого способа упорядочения предпринимательства: гибкость норм саморегулирования, непосредственное взаимодействие субъектов предпринимательства с саморегулируемыми организациями, экономию бюджетных средств, "контроль профессионалов". Вместе с тем непродуманная отмена лицензирования, императивная передача публичных функций объединениям участников рынка в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц, где состояние законности имеет стабильно негативную характеристику, может привести к дальнейшему снижению уровня безопасности, дополнительной финансовой нагрузке на субъектов предпринимательства, скрытому ограничению конкуренции, бюрократизации СРО, массовому нарушению прав граждан.

В зарубежной практике имеются случаи обратного характера: отказ от саморегулирования в пользу государственного регулирования. Например, в отличие от США Великобритания, занимающая лидирующие позиции в области качества регулирующей системы, отказалась от модели регулирования рынка ценных бумаг, основанной на активном участии СРО, передав в 2001 г. их функции Управлению финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4; Герасимов А.А. Зарубежный опыт регулирования деятельности саморегулируемых организаций // Адвокат. 2010. N 6. С. 46 - 55.

Многими исследователями отечественный опыт делегирования государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка признается неудачным с учетом неготовности предпринимательского сообщества к социальной ответственности, отсутствия сложившихся профессиональных сообществ, способных принять на себя публичные функции, и традиций самоорганизации бизнеса <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32; Закупень Т.В. Особенности правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в предпринимательских правоотношениях // Безопасность бизнеса. 2011. N 1.

Учитывая эти соображения, отмена лицензирования отдельных видов деятельности с передачей публично-властных полномочий саморегулируемым организациям должна производиться крайне взвешенно в рамках реализации стратегии экономического развития. Представляется также не лишенным смысла мнение о необходимости введения обязательной экспертизы законопроектов, направленных на передачу саморегулируемым организациям государственно-властных полномочий, на предмет рисков, связанных с созданием условий для недобросовестной конкуренции и нарушением антимонопольного законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. N 5.

В таком контексте нельзя не учитывать необходимость сохранения и даже введения лицензирования тех видов предпринимательской деятельности, которые, исходя из четко обозначенных публичных интересов, требуют применения именно такого способа государственного регулирования. Так, в средствах массовой информации регулярно звучат предложения об упорядочении путем лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг <1>, юридических услуг <2>, экологическому аудиту <3>.

--------------------------------

<1> Федеральная антимонопольная служба стала инициатором введения лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг (В последний путь по лицензии) // РГ. Столичный выпуск. N 93(4917). 2009. 26 мая. С. 1.

<2> Салчак А.А. Право на качественную юридическую помощь // Российская юстиция. 2008. N 4.

<3> Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. N 2.

Крайне тяжкие последствия порождают распространенные нарушения законодательства в сфере оборота пиротехнических изделий, что позволяет сделать вывод о несостоятельности используемых государством способов регулирования этих общественных отношений. В свете недавних трагических событий в Перми широко обсуждается вопрос о необходимости ужесточения требований к обороту пиротехники, вплоть до запрещения ее использования. Не касаясь сомнительной эффективности такого рода крайних мероприятий <1>, справедливой представляется необходимость разработки предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования в этой сфере. Преждевременным, на наш взгляд, явилось ограничение объема лицензирования оборота пиротехнических изделий: в соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежали производство и распространение пиротехнических изделий всех категорий. При этом согласно Положению о лицензировании деятельности по распространению пиротехнических изделий, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 N 213 <2>, лицензируемая деятельность включала: оптовое приобретение (покупку) таких изделий; оптовую торговлю ими; хранение; организацию и проведение фейерверков с использованием пиротехнических изделий технического и специального назначения.

--------------------------------

<1> Большинство россиян (55%) не поддерживают запрет на продажу пиротехники. Такие данные опроса приводит Исследовательский центр рекрутингового портала SuperJob.ru (http://www.rparus.ru).

<2> СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1266.

Следует заметить, что согласно последним экономическим исследованиям в условиях усиленного государственного регулирования некоторые отрасли экономики развиваются быстрее <1>.

--------------------------------

<1> По утверждению американских исследователей, в число сфер деятельности, на развитие которых государственное регулирование действует благотворно, входят здравоохранение и юриспруденция (Генеральный директор. Персональный журнал руководителя. 2008. N 12. С. 74).

В-пятых, детальная регламентация лицензионного процесса в целях его дебюрократизации, оптимизация лицензионных процедур.

В этом контексте заслуживают положительной оценки введение Федеральным законом N 99-ФЗ бессрочного действия лицензии (что сокращает объем административных процедур, связанных с продлением действия лицензии); уточнение понятийного аппарата базового лицензионного закона (например, определение дефиниции "место осуществления лицензируемого вида деятельности"); реализация положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" применительно к особенностям лицензионного контроля; упрощение документооборота путем регламентации процедур лицензирования в электронной форме.

Интерес с этой точки зрения представляет и региональная инициатива по упрощению лицензионного процесса, предусматривающая создание единой федеральной лицензионной структуры, координирующей деятельность регионов, обеспечивающей методическое руководство, контроль за исполнением законодательства и ведение федерального реестра лицензий <1>.

--------------------------------

<1> Ваниев А.Г. Лицензирование как один из аспектов реструктуризации государственной системы // Ресурсы регионов России. 2001. N 1. С. 2 - 8.

Вместе с тем крайняя, как показывает практика, нестабильность лицензионного законодательства (только в 2007 - 2010 гг. изменения и дополнения в Федеральный закон N 128-ФЗ вносились 21 раз), пробельность и противоречивость нормативных актов, их дублирование, импульсивность законотворчества, несоблюдение правил юридической техники обусловливают сложность правоприменения и служат предпосылкой распространения коррупции.

Данное обстоятельство в первую очередь актуально для малого предпринимательства, масштабы развития и эффективная работа которого непосредственно влияют на темпы экономического роста. Основной фактор, препятствующий развитию малого бизнеса, - это административные барьеры, бюрократия и коррупция. Так, социологическое исследование, проведенное общественной организацией "Опора России", показало, что 36% предпринимателей считают самым губительным фактором для своего малого бизнеса бездействие (или негативные действия) местной власти. Этот фактор опередил даже недоступность финансовых ресурсов (30% опрошенных) и участившиеся случаи рейдерства (3%) <1>.

--------------------------------

<1> Генеральный директор. Персональный журнал руководителя. 2009. N 5. С. 160.