6.5. Эволюция российской государственности в начале XX в.

В XX в. Россия вступила, будучи абсолютной, неограниченной монархией. Ее политическая система не отвечала экономическим и социальным реалиям и требовала коренного обновления. Большие надежды в этом отношении российская общественность связывала с вступлением на престол Николая II ( 1894 - 1917 ). Однако уже в одном из первых своих публичных выступлений ( 17 января 1895 г. ) разговоры о создании в России представительного правления молодой император назвал "бессмысленными мечтаниями". С этого момента началось формирование в обществе отрицательного образа последнего российского самодержца. Впоследствии он был дополнен Ходынкой, Кровавым воскресеньем, военными неудачами, распутинщиной.

Отказ от конституционных реформ в сочетании с нежеланием удовлетворить социальные требования рабочих и крестьян и военными поражениями в Русско-японской войне ( 1904 - 1905 гг. ) привел к началу в январе 1905 г. Первой русской революции. Она наконец заставила правительство пойти на создание представительного органа власти. 18 февраля 1905 г. в рескрипте на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина Николай II пообещал привлечь избранных от населения людей к участию в предварительной разработке законодательных предположений. 6 августа 1905 г. им был подписан Манифест об учреждении Государственной думы. Но вопреки первоначальным обещаниям дума наделялась не законодательными, а лишь законосовещательными полномочиями. Кроме того, избирательных прав лишались наемные рабочие. Противники самодержавия прозвали такую думу "булыгинской". Подобная уступка не могла остановить нарастания революционного движения. Во время Октябрьской стачки, поставившей под угрозу существование правящей династии, С. Ю. Витте сумел убедить Николая II дать Государственной думе законодательные полномочия, а также увеличить число людей, имеющих право голоса на выборах в нее. Так появился Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка", положивший начало российскому парламентаризму.

Манифест устанавливал, что никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной думы, гарантировал неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов. 20 февраля 1906 г. Государственная дума превратилась в нижнюю законодательную палату, а верхней палатой стал реорганизованный Государственный совет. Окончательно правовой статус Государственной думы и Государственного совета был закреплен в "Основных государственных законах Российской империи", утвержденных Николаем II 23 апреля 1906 г.

Образование Государственной думы, реорганизация Государственного совета и принятие "Основных государственных законов" привели к ограничению власти императора в законодательной сфере, что является главным признаком дуалистической монархии.

Императорская власть. С учреждением законодательных палат российская монархия перестала быть неограниченной. В соответствии с "Основными государственными законами" императору принадлежала верховная самодержавная власть ( ст. 4 ). Особа императора считалась священной и неприкосновенной. Он обладал правом законодательной инициативы, без его утверждения ни один закон не вступал в силу. В порядке верховного управления он издавал указы и повеления, подлежащие обязательному заверению председателем Совета министров или министром, ответственным за данную часть управления ( контрассигнатура ). Император являлся верховным руководителем внешних сношений Российского государства, державным вождем российской армии и флота, объявлял войну и заключал мир, подписывал договоры с иностранными государствами. Он назначал и увольнял главу правительства, министров, высших военных чинов, других должностных лиц, если в отношении последних не было установлено законом иного порядка назначения и увольнения. Императору принадлежало право осуществлять помилование и смягчать наказания, объявлять амнистию. Император был обязан исповедовать православную веру. Власть императора передавалась по наследству.

Выборы в Государственную думу. По Манифесту 17 октября 1905 г. Государственная дума получала законодательные полномочия. Закон о выборах в Государственную думу ( 11 декабря 1905 г. ) вводил 4 избирательные курии: землевладельческую, городских избирателей, крестьянскую и рабочую. От землевладельческой курии избирательным правом обладали крупные и мелкие помещики и духовенство, от городской – владельцы недвижимого имущества, облагаемого государственным налогом, владельцы торговых, промышленных предприятий, нанимающие квартиру на свое имя, государственные или общественные служащие; от крестьянской – крестьяне, домохозяева владеющие или пользующиеся землей и проживающие по месту прописки, лица, занимавшие должности по крестьянскому самоуправлению ( старосты и т. д. ); от рабочей – рабочие фабрично-заводских предприятий с числом рабочих мужчин не менее 50 человек, работающих на данном предприятии не менее 6 месяцев. Выборы в думу носили многоступенчатый характер: для первой курии - двухступенчатые, для второй и четвертой - трехступенчатые, для третьей - четырехступенчатые. Если избиратель соответствовал цензовым требованиям сразу по двум куриям, ему предоставлялось 2 голоса. Для всех избирателей устанавливался возрастной ценз - 25 лет. Права голоса не имели женщины, военные, чины полиции и высшей губернской администрации, учащиеся, "бродячие инородцы", осужденные судом или находящиеся под следствием, священники-расстриги, исключенные из дворянских собраний или крестьянских обществ.

Государственная дума. Дума избиралась на 5-летний срок, но император обладал правом ее досрочного роспуска. Так, 1-я Государственная дума просуществовала всего 72 дня ( с 27 апреля по 8 июля 1906 г. ); 2-я - 102 дня ( с 20 февраля по 3 июня 1907 г. ). К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение законов и бюджета, надзор за Государственным контролем, утверждение уставов акционерных обществ и компаний ( в случаях, если испрашивались "изъятия" из действующего законодательства ), дела о постройке железных дорог за счет казны. Хотя в Основных государственных законах ( ст. 86 ) было сказано, что никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной думы, ее законодательные полномочия в действительности были ограничены. Согласно 87-й статье, за императором оставалось право издавать во время прекращения работы Государственной думы указы, имеющие законодательную силу. Правда, оговаривалось, что такие указы не могут вносить изменения в Основные государственные законы. В соответствии с п. 32 Учреждения Государственной Думы «Государственная Дума может возбуждать предположения об отмене или изменении действующих законов..., за исключением Основных Государственных Законов». Формирование правительства и его деятельность также оставались вне контроля Государственной думы.

Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи ( заместители ), избиравшиеся из числа депутатов на 1 год, по истечении которого могли переизбираться. Первым председателем Государственной думы был избран профессор Московского университета С. А. Муромцев. Члены думы распределялись по партийным группам - фракциям. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности депутаты создавали постоянные и временные комиссии. Законопроекты принимались общим собранием думы и получали силу закона после их одобрения Государственным советом и утверждения императором. Если законопроект отвергался Государственным советом, то для его доработки создавалась согласительная комиссия, состоявшая из членов обеих палат.

В соответствии с Учреждением Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. депутаты Государственной Думы ( 1905 – 1917 гг. ) не были подотчетны своим избирателям. Их отстранение могло осуществляться Сенатом. Они обладали депутатской неприкосновенностью, поскольку могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти и не подлежали личному задержанию за долги. Вносить законопроект депутат мог только в составе депутатской фракции. Депутатами Государственной Думы имели право быть избранными и министры царского правительства.

Представители печати и дипломатического корпуса допускались на общие собрания Государственной Думы только по специальному разрешению Председателя Государственной Думы.

Первые две Думы по своему составу являлись "левыми" и просуществовали недолго. После роспуска 2-й Государственной думы ( 3 июня 1907 г. ) был издан новый закон о выборах в думу. В соответствии с ним система выборов изменялась в пользу представителей наиболее состоятельных слоев общества: помещиков, промышленников, торговцев. 3-я Государственная дума состояла в основном из сторонников монархии и правительства ( 11 ноября 1907 г. - 9 июня 1912 г. ). Из 442 депутатов было 146 правых и 154 октябриста. Теперь правительство опиралось в думе на октябристов. В случае, если представленный законопроект вызывал возражения кадетов, октябристы голосовали вместе с правыми; реформаторские же проекты принимались большинством октябристов и кадетов. Подобная правительственная тактика лавирования между правыми и левыми фракциями Государственной думы стала называться "третьеиюньской монархией". Председателями 3-й думы стали последовательно сменявшие друг друга октябристы Н. А. Хомяков, А. И. Гучков и М. В. Родзянко.

Осенью 1912 г. была избрана 4-я Государственная дума ( 15 ноября 1912 г. - 25 февраля 1917 г. ). Ей суждено было стать последней думой в истории дореволюционной России.

Реорганизация Государственного совета. До 1906 г. Государственный совет являлся высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались императором. 20 февраля 1906 г. Государственный совет был наделен законодательными полномочиями и превращен в верхнюю палату ( нижней законодательной палатой являлась Государственная дума ). Изменился и порядок формирования Государственного совета: половина его членов, как и раньше, назначалась императором; другая половина избиралась от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Члены Государственного совета по выборам избирались на 9 лет, каждые 3 года обновляясь на 1/3.

Государственный совет играл роль политического фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые принимались Государственной думой, но по каким-то причинам не устраивали императора и его правительство.

Совет министров. 19 октября 1905 г. Николай II утвердил проект закона о создании Совета министров. Новому органу поручалось "направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего управления". В его состав включались министры, главноуправляющие, обер-прокурор Синода и государственный контролер. Одновременно учреждалась должность Председателя совета министров, который назначался и смещался императором. Первым премьером стал С. Ю. Витте ( октябрь 1905 г. - апрель 1906 г. ). Таким образом, в России появился орган, обеспечивавший большую оперативность и согласованность в действиях отдельных министров и правительства в целом.

Совет министров являлся постоянно действующим высшим правительственным органом и собирался на заседания по 2 -3 раза в неделю. Руководивший его деятельностью Председатель Совета министров, считавшийся главой правительства, превратился во второе по значению должностное лицо в стране после императора. Вслед за С. Ю. Витте этот пост последовательно занимали: И. Л. Горемыкин ( апрель - июль 1906 г. ), П. А. Столыпин ( июль 1906 - сентябрь 1911 г. ), В. Н. Коковцов ( сентябрь 1911 - январь 1914 г. ), снова И. Л. Горемыкин ( январь 1914 - январь 1916 г. ).