Лекции 5-6

Рабочие механизмы оон

В области миротворчества

Процедура принятия решений

Устав ООН отводит Совету Безопасности главную политическую роль во взаимоувязанной схеме действий в рамках ооновского миротворчества. В соответствии с принятым в Организации распределением обязанностей Совет осуществляет общее руководство, а Генеральный секретарь вместе с возглавляемым им Секретариатом ООН, действуя от имени Организации, реализует соответствующие решения СБ. Ежедневная работа Совета регламентируется Временными правилами процедуры СБ ООН.

На практике это выглядит следующим образом: в случае обострения ситуации в той или иной точке земного шара Генеральный секретарь по поручению Совета или на основании информации, стекающейся в штаб-квартиру ООН, сообщает Председателю СБ о готовности Секретариата довести до сведения членов Совета собранные данные. В зависимости от остроты ситуации, а также наличия возражений конфликтующих сторон (как, например, в случае с индо-пакистанским конфликтом) Совет решает, будет ли рассматриваться этот вопрос и в каком формате.

Открытый формат предусматривает проведение официального заседания СБ с участием членов Совета и присутствием всех желающих представителей государств-членов ООН (без прессы и представителей других организаций). По правилам процедуры выступать на таком заседании могут члены СБ и представители стран, непосредственно вовлеченных в конфликт; но на практике эта норма ограничения круга ораторов все больше размывается. Все значимые решения Совета принимаются на официальных заседаниях.

Закрытый формат состоит в проведении закрытого заседания СБ, на котором не принимается никаких субстантивных решений, а выступления участников не предаются огласке; стенограммы таких заседаний хранятся в Секретариате ООН в единственном экземпляре.

Рабочий формат означает созыв так называемого консультативного заседания СБ, которое проводится в специальной комнате, где присутствуют только представители государств-членов Совета и Секретариата ООН (по 4-5 человек от каждой страны, 5-6 человек от страны, председательствующей в СБ, и от Секретариата, то есть всего максимально около 80 человек). Как следует из названия, этот формат, то есть проработка вопросов в ходе консультативных заседаний, наиболее широко используется в деятельности Совета.

В исключительных случаях, как это было, например, в ходе резкого обострения ситуации на Ближнем Востоке, в Восточном Тиморе и Косово, брифинг проводит лично Генеральный секретарь ООН; довольно часто перед членами Совета выступают заместители Генсекретаря по политическим вопросам и по миротворчеству, в то время как «дежурным» гостем в СБ является помощник Генсекретаря по миротворческим операциям (то есть второе лицо после зам. Генсекретаря по миротворчеству); могут также выступать спецпредставители (особенно если речь идет о текущей миротворческой операции), спецпосланники и личные посланники Генсенкретаря ООН (разница между спецпредставителями и спецпосланниками Генсекретаря состоит в том, что первые постоянно находятся в конфликтном регионе, а вторые посещают соответствующие регионы с регулярными интервалами).

Итог рассмотрения вопроса в СБ может быть самым разным и, как правило, выражается в заявлении Председателя СБ для прессы (это самое меньшее и чаще всего является только «началом реакции»), поручении Секретариату ООН представить дополнительную информацию, обращении к «группе друзей» подготовить проект, который мог бы лечь в основу официальной реакции Совета, и, наконец, решении о начале экспертной работы над проектом письменного заявления Председателя или резолюции СБ. (Идея об организации «группы друзей Генерального секретаря», то есть добровольных объединений государств-членов, которые подключаются к решению той или иной проблемы, была впервые выдвинута в «Повестке дня для мира», а применена в отношении Сальвадора.)

Если речь идет об учреждении новой миротворческой операции, то работа развивается сразу по нескольким направлениям:

во-первых, Генсекретарь рассылает уведомления государствам-членам с предложением делать заявки на участие в миротворческой операции путем выделения национальных контингентов в тот или иной компонент планируемой операции (военный, полицейский, гражданский) и начинает переговоры о заключении соответствующих соглашений (так называемое соглашение о статусе сил – SOFA – status of forces agreement);

во-вторых, идет разработка схемы мандата будущей миротворческой операции, то есть перечня задач, которые должна будет решать миротворческая миссия; круг таких задач может быть ограниченным, например, только наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня, или, наоборот, масштабным, вплоть до оказания содействия в создании новых государственных институтов. В зависимости от согласованных целей и того, по какой главе Устава ООН планируется проводить операцию, разрабатываются «Правила применения силы» (“Rules of engagement”);

в-третьих, государства-члены СБ вырабатывают общий политический подход к решению конкретного конфликта с учетом национальных позиций, оценок региональных организаций, мнений заинтересованных государств и т.п.; одновременно верстается своего рода распределение обязанностей между различными участниками (ООН, международные финансовые организации, региональные механизмы) в интересах содействия урегулированию.

Успех вышеназванных мероприятий зависит прежде всего от слаженности и взаимодействия между государствами-членами СБ и Секретариатом ООН. Характер взаимоотношений между ними определяется тем, что Генеральный секретарь ООН – это не всемирный президент, а высшее административное лицо Организации, где решающим голосом обладают государства-члены, в то время как Секретариат ООН призван реализовывать эти решения. Тем не менее, практика показывает, что сотрудники Секретариата нередко действуют с превышением своих полномочий и пытаются оказывать влияние на политические решения.

Данный феномен объясняется тем, что состав сотрудников Секретариата ООН не является сбалансированным с точки зрения представленности государств-членов, а это, в свою очередь, - побочный эффект сложившегося положения вещей, при котором взносы развитых стран в бюджет ООН составляют не менее 80 %, вследствие чего они претендуют на адекватную кадровую квоту. В результате в Секретариате стало уже традиционным засилье сотрудников, являющихся гражданами западных стран, при явном дефиците представителей других государств.

Соответственно, в подготавливаемых Секретариатом проектах решений вместо требуемой в ООН открытости и плюрализма мнений довольно часто просматривается заангажированность в пользу односторонних решений, предопределенных менталитетом наций, к которым принадлежит большинство сотрудников Секретариата.

Практика работы Совета имеет примеры как продуктивного взаимодействия Секретариата с Советом Безопасности ООН, так и почти открытого противоборства. Например, при подготовке к развертыванию Временной администрации ООН в Восточном Тиморе и воде самой операции, несмотря на небывалую масштабность задач, именно слаженная работа государств-членов и функционеров ООН позволила быстро и эффективно решить поставленные задачи. На этом фоне явным диссонансом выглядели предпринимавшиеся в те же годы едва закамуфлированные попытки Секретариата ООН продавить, игнорируя мнение большинства членов СБ, схему урегулирования в Западной Сахаре, которая была построена на учете позиции лишь одной из сторон конфликта – Марокко, что, естественно, вызывало негативную реакцию Фронта ПОЛИСАРИО и поддерживавшего его Алжира.

Пример западно-сахарского урегулирования может служить одной из иллюстраций априори запрограммированного подхода со стороны Секретариата ООН.

Сама по себе эта проблема возникла в результате событий, имевших место в начале 70-х годов, когда вследствие падения диктатур в Испании и Португалии эти страны ушли из своих колоний, в частности из Западной Сахары и Восточного Тимора. Однако эти две территории, в отличие от других колониальных владений Мадрида и Лиссабона, не только не обрели независимость, но и оказались присоединены к соседним странам, соответственно, к Марокко и Индонезии. Именно эти факты и стали как толчком к борьбе за национальное освобождение, так и поводом для включения Западной Сахары и Восточного Тимора в повестку дня Спецкомитета по деколонизации – ооновского органа, имеющего мандат обеспечить осуществление права на самоопределение народов несамоуправляющихся территорий.

Поскольку западно-сахарская проблема имеет ооновское измерение, то и поиск путей урегулирования должен происходить на основе принципов Устава ООН, а не становиться жертвой ложно понятой «политической целесообразности» или келейного сговора. К сожалению, история западно-сахарского урегулирования имеет целый ряд примеров недобросовестных и откровенно пристрастных подходов со стороны Секретариата ООН.

Свидетельство тому – письмо Генерального секретаря ООН К. Аннана бывшему государственному секретарю США Дж. Бейкеру от 1 марта 1997 г., в котором сформулировано предложение последнему стать личным посланником Генсекретаря по западно-сахарскому урегулированию. Как ни странно, но, очерчивая будущий мандат посредника, К. Аннан предлагает Дж. Бейкеру заняться проработкой сделки, которая состояла бы в согласовании «специального статуса руководства Фронта ПОЛИСАРИО в обмен на их согласие, чтобы территория стала частью Марокко» (это письмо размещено на сайте Института Дж. Бейкера – www.bakerinstitute.org). Скандальность такого предложения состоит в том, что оно не только предопределяло главное направление усилий будущего личного посланника, но и было сформулировано на фоне утвержденного Советом Безопасности ООН плана урегулирования, под которым стояли подписи обеих конфликтующих сторон, согласившихся провести референдум для определения статуса территории. Более того, для организации этого народного волеизъявления была учреждена ооновская операция – Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре (МООНРЗС). Таким образом, очевидно, что Генсекретарь пошел на это нарушение правил игры по политическому заказу заинтересованных сторон.

В задачи СБ входит (в сотрудничестве с Секретариатом) разработка мандата вновь учреждаемой миротворческой операции или внесение изменений в уже проводимые операции, отслеживание их хода и принятие решений о достижении поставленных задач. Для этого Генеральный секретарь периодически представляет СБ доклады о ходе реализации мандата миротворческой операции, после обсуждения которых Совет принимает соответствующие резолюции. Какого-либо автоматизма между рекомендациями Генсекретаря и решениями СБ не существует. При корректировке мандата общим правилом в работе СБ является получение согласия правительства страны, где проводится операция, на то или иное изменение в мандате.

Еще одной активной формой деятельности СБ являются специальные миссии Совета в «горячие точки» и в места проведения будущих или действующих миротворческих операций. Значение таких миссий заключается не только в оказании политического воздействия на участников конфликта самим по себе фактом физического присутствия в гуще кризиса, но и в том, что они имеют целью формирование адекватной картины положения дел, а это, в свою очередь, становится важным фактором при принятии решения, как это, например, было по итогам миссии СБ в Восточный Тимор в 1999 году.

С учетом растущего спроса на ооновское миротворчество с течением времени возникла потребность ввести дополнительные формы более полного информирования СБ по всем возможным аспектам того или иного кризиса. Именно эта необходимость дала толчок появлению новой рабочей схемы – речь идет о встречах по так называемой «формуле Арриа». Авторство нововведения принадлежит бывшему представителю Венесуэлы при ООН Диего Арриа, а его суть состоит в том, что члены СБ получают возможность встретиться с государственными деятелями и политиками, являющимися носителями ценной информации о тех или иных аспектах конфликтов, но эти персоналии по разным причинам не могут или не хотят появляться в СБ в своем официальном качестве. Объясняться это может по-разному, прежде всего тем, что такой высокий по положению визитер, предположим, является представителем соседствующего с конфликтом государства и с этой точки зрения ему несподручно появляться в СБ. Тогда с ним проводится встреча за пределами официальной программы Совета и даже в не связанном с СБ помещении; представители государств-членов присутствуют там в личном качестве, и, само собой разумеется, в ходе встречи не ведется никакой документации. «Формула Арриа» позволяет проводить интерактивный обмен мнениями между членами СБ и осведомленными в существе конфликтов лицами. Иными словами, это мероприятие никак не ассоциируется с СБ, но задача информирования его членов таким образом оказывается решена.

Вполне понятно, что в применении к миротворческой деятельности работа СБ ООН делится как бы на две составляющие: принятие политических решений и утверждение военной части мандатов миротворческих операций. Политическая работа идет по хорошо отработанной схеме:

• рассмотрение доклада или информации Генерального секретаря;

• запрос мнения столиц и получение указаний с использованием национальных оценок и разведывательных данных;

• выработка согласованного решения, как правило, в виде резолюции СБ ООН;

Что касается военной составляющей, то здесь роль СБ явно не столь существенна; нет механизма выработки общего подхода к военной стороне дела (как это происходит по политической части мандата), не задействован в полной мере потенциал военных советников и, наконец, в лучшем случае выборочно используются национальные возможности. В результате мы имеем ситуацию, при которой не выполняются уставные требования, предписывающие СБ играть существенную роль и в военной плоскости; к сожалению, приходится констатировать недостаточно высокий уровень военной экспертизы СБ ООН и, как следствие, признать тот факт, что Совет на практике лишь проштамповывает решения, подготовленные Секретариатом ООН, в рамках которого ведущие позиции принадлежат известным государствам.

Еще одним важным инструментом в области миротворчества является Специальный комитет (Генеральной Ассамблеи ООН) по операциям по поддержанию мира. В отличие от Совета Безопасности он играет роль совещательного механизма, призванного рассматривать весь комплекс вопросов, связанных с проведением миротворческих операций, осуществлять теоретическую проработку направлений деятельности и нужд в этой области.

Комитет, как правило, поводит ежегодные сессии продолжительностью в три недели. Работа в ходе сессии выстраивается следующим образом: общая дискуссия, во время которой государства-члены излагают национальные подходы, а затем довольно трудный и порой нелицеприятный обмен мнениями в целях согласования общеприемлемых формулировок доклада Комитета, который в конечном счете представляется на рассмотрение Четвертого комитета (по специальным политическим вопросам) и очередной сессии Генеральной Ассамблеи.

Смысл этой процедуры состоит в том, что Спецкомитет готовит проект политического решения, который проходит финансовую экспертизу перед тем, как обрести силу закона в виде соответствующей резолюции Генассамблеи ООН.

Работа Спецкомитета строится по принципу консенсуса, то есть в доклад попадает только то, с чем могут согласиться все государства-члены. Как и в других ооновских форматах, имеет место многоуровневое деление делегаций на группы, объединенные по принципу принадлежности к каким-то другим объединениям (к Движению неприсоединения или Европейскому Союзу) либо категориям («пятерка» постоянных членов СБ, страны-поставщики контингентов в ОПМ ООН и т.п.).

С учетом растущей востребованности миротворчества объективно выросло и значение вопросов, стоящих в повестке дня этого форума.

Конец «холодной войны» ознаменовал начало новой эпохи в деятельности Совета Безопасности, что, кстати говоря, имеет и статистическое подтверждение: если за первые 44 года существования ООН, с момента ее создания до окончания «холодной войны» в 1989 году, Совет принял немногим более 600 резолюций, то за последующие 15 лет, до начала 2004 года, - еще 900.

По мере развития миротворчества, усложнения стоящих перед ним задач и особенно с учетом проблем, с которыми пришлось столкнуться в ходе осуществления миротворческих операций, стало ясно, что назрела необходимость создания новых форм сотрудничества между законодательными органами (к которым относятся СБ ООН и Генассамблея), с одной стороны, и странами-поставщиками контингентов (СПК), с другой. Первым шагом в этом направлении стало учреждение специальных встреч членов СБ с представителями СПК; такие встречи проводятся Председателем СБ ООН, а участвуют в них только представители государств-членов СБ и только тех стран, которые направили свои контингенты в конкретную операцию, о которой идет речь. Было решено, что встречи будут проводиться после представления соответствующего доклада Генерального секретаря ООН по той или иной операции, в том числе даже в случае промежуточных докладов, которые не требуют принятия резолюции или иных решений СБ ООН. Секретариат ООН представлен на встречах помощником Генсекретаря по миротворческим операциям либо директором соответствующего департамента, которые излагают существо доклада и отвечают на вопросы присутствующих. Главная цель – чтобы члены СБ и представители Секретариата смогли из первых рук ознакомиться с позицией и оценками государств, чьи граждане участвуют в той или иной операции.

Тем не менее, скоро выяснилось, что новый рабочий формат не смог стать эффективным механизмом, а его использование превратилось, скорее, в своего рода вежливую формальность. Объяснений тому несколько, при этом они тесно взаимоувязаны. Главное – хотя, как и в споре о яйце и курице, не ясно, что поставить на первое место, - это низкая информативная насыщенность брифинга представителя Секретариата (в основном, как уже указывалось, он сводится к пересказу доклада Генсекретаря, который к тому времени уже, как правило, широко распространен в качестве документа СБ ООН) и низкий уровень представительства государств-членов. В результате складывается парадоксальная ситуация, когда во главе стола сидит Председатель СБ, а за табличками с названиями делегаций – сплошь младший дипломатический состав. Тем не менее это дало повод СПК говорить о том, что СБ и Секретариат пренебрегают оценками стран-поставщиков контингентов, и требовать новых механизмов сотрудничества.

Утверждается, что одним из основных недостатков в процессе принятия решений является недостаточный учет мнений стран-поставщиков контингентов в миротворческую операцию как в момент подготовки новой операции, а также ее учреждения, так и в ходе возможных корректировок мандата. В докладе Генерального секретаря ООН, подготовленном к Ассамблее тысячелетия группой во главе с Л. Брахими, по этому поводу говорилось следующее: «Есть несколько путей… улучшения координации и консультаций между странами, способными предоставить войска, и членами СБ в процессе выработки мандата. Рекомендации стран, предоставляющих войска. Совету Безопасности можно с пользой для дела институционализировать посредством создания специальных вспомогательных органов Совета, как это предусмотрено в ст. 29 Устава. Государства-члены, выделяющие сформированные воинские подразделения в состав той или иной операции, должны, само собой разумеется, приглашаться для участия в проводимых Секретариатом для Совета Безопасности брифингах в отношении кризисов, которые сказываются на охране и безопасности персонала миссии, или в отношении изменений в мандате миссии или его нового толкования с точки зрения применения силы». (Идея учреждения специального комитета – СПК [troop-contributing committee] для каждой ОПМ впервые была выдвинута в канадском докладе “Towards a Rapid Reaction Capability”, вышедшем в 1995 году. Явно отрицательное отношение тогдашнего зам. Генсекретаря ООН М. Гулдинга к данной идее, как это видно из процитированного ранее доклада, показывает, насколько Секретариат ООН пытался избежать дополнительного влияния со стороны СПК²⁶.) Обсуждение предложений, содержащихся в докладе группы под руководством Брахими, показало, что тема новых отношений между СБ ООН и СПК воспринималась подавляющим числом государств-членов в качестве одной из основных. Это наглядно проявилось в ходе широкомасштабных прений, состоявшихся в рамках официального заседания СБ 16 января 2001 г., на которых обсуждалась тема «Укрепление сотрудничества со странами, предоставляющими войска».

В результате досконального рассмотрения выдвинутых в ходе этих дебатов предложений была разработана резолюция 1353 Совета Безопасности ООН – многостраничный документ, содержащий наиболее полное описание нововведений в отношениях СБ с СПК. В частности, резолюция излагает принципы сотрудничества Совета Безопасности со странами, предоставляющими войска, связанные с этим оперативные вопросы, а также предусматривает формат, процедуры и документацию встреч с СПК. По этому вопросу в резолюции сказано, что Совет Безопасности будет проводить открытые или закрытые заседания с участием стран, предоставляющих войска, в том числе по их просьбе, для обеспечения всестороннего рассмотрения на высоком уровне вопросов, имеющих важное значение для конкретных операций по поддержанию мира. Такие заседания могут проводиться в следующих случаях:

• когда Генеральный секретарь определил страны, которые потенциально могут предоставить войска для новой или текущей операции по поддержанию мира;

• когда рассматривается вопрос об изменении, продлении или завершении мандата по поддержанию мира;

• когда происходит стремительное ухудшение ситуации на месте, в том числе, когда это угрожает охране и безопасности миротворцев.

Кроме того, в резолюции 1353 дается широкий набор форм и механизмов сотрудничества СБ с СПК, в том числе консультативные совещания со странами, предоставляющими войска, встречи Секретариата ООН с СПК и использование «групп друзей» Генерального секретаря, а также неофициальных механизмов, куда могут входить страны, предоставляющие войска, члены СБ, доноры и страны соответствующих регионов, в целях повышения слаженности и эффективности действий, предпринимаемых ООН. Особое значение имеет содержащееся в резолюции 1353 обязательство продолжать рассмотрение возможности использования Военно-Штабного Комитета в качестве одного из средств укрепления операций ООН по поддержанию мира (более подробно о проблематике ВШК пойдет речь далее).

Показательно, что обозначенные в резолюции 1353 формы сотрудничества Совета Безопасности со странами, предоставляющими войска, стали активно использоваться. Так, только после принятия резолюции 1353, а точнее с сентября 2001 года по июль 2003 года, в осуществление положений этой резолюции было проведено 31 заседание Совета Безопасности с участием стран, предоставляющих войска, и почти каждое заседание заканчивалось или принятием заявления Председателя Совета Безопасности, или опубликованием коммюнике Генерального секретаря ООН.

Принятие резолюции 1353 представляло собой существенное продвижение вперед в отношениях между СБ и СПК, но, разумеется, это не исчерпало данной темы. Более того, в резолюции было зафиксировано поручение Совета своей рабочей группе по операциям по поддержанию мира «провести через шесть месяцев… оценку действенности и эффективности согласованных мер, рассмотреть возможность их дальнейшего усовершенствования, принимая во внимание предложения стран, предоставляющих войска, и представить Совету доклад по этим вопросам»²⁷. С учетом того, что так или иначе эти предложения сводились к идее институционализации диалога с СПК, данное обстоятельство стало дополнительным фактором давления на СБ ООН.

В числе основных проводников этой идеи с самого начала были Аргентина, Индия, Иордания, Канада, Пакистан и Швеция. Сам по себе состав этой группы наиболее инициативных стран наглядно иллюстрирует двойственность намерений, которыми они руководствовались. С одной стороны, там были представлены страны, действительно являющиеся крупнейшими поставщиками в ОПМ ООН – Индия, Иордания и Пакистан, для которых вопросы безопасности контингентов и внутренние проблемы ОПМ – это вопрос, имеющий острое внутриполитическое звучание, поскольку он непосредственно касается их контингентов; с другой стороны, в этом списке фигурировали государства (в основном незадолго до этого являвшиеся непостоянными членами СБ), для которых главное было обеспечить возможность «высоко держать свой флаг» на всех наиболее заметных направлениях деятельности ООН. Это последнее обстоятельство объясняется либо активной внешней политикой той или иной страны, либо, что нередко, личными амбициями тех или иных представителей при штаб-квартире ООН в Нью-Йорке.

Противниками жесткой институционализации диалога с СПК выступали не только постоянные члены СБ, но и – что в высшей степени важно – некоторые непостоянные члены. Их главный и абсолютно справедливый аргумент – это порочность попыток навязывания каких-либо побочных мнений СБ, на котором лежит главная ответственность за сохранение международного мира и безопасности. Ведь любая институционализация, естественно. Будет налагать на членов Совета определенные обязательства и потому несложно предвидеть опасность возникновения коллизий из-за ого, что не были соблюдены те или иные «рекомендации». Не говоря уж о том, что предложение об институционализации диалога с СПК в случае его реализации могло привести к парадоксальной ситуации, когда СБ ООН получал бы наставления от потенциальных СПК, которые в конце концов могли принять решение воздержаться от участия в данной ОПМ.

Вместе с тем проблему диалога с СПК действительно необходимо было решать, так как СБ ООН на самом деле мог оказаться в положении «генерала без армии». По этому поводу возникли серьезные разногласия среди постоянных членов Совета, в результате чего Франция фактически поддержала радикалов из числа СПК; США и Великобритания доказывали, что СПК не отважатся «перейти рубикон» по экономическим соображениям, а Россия и Китай проводили двуединую линию на гарантированное обеспечение прерогатив СБ ООН и, с учетом этого принципиально важного момента, на максимальный учет интересов СПК.

Предлагавшаяся схема институционализации диалога с СПК имела также тот изъян, что учреждение, скажем, 16 вспомогательных органов СБ – по числу проводимых в тот момент ОПМ ООН – неизбежно привело бы к крайней бюрократизации работы Совета, не говоря уж о том, что ни у одной из дипломатических миссий в Нью-Йорке нет кадровых возможностей, чтобы удовлетворить эти аппетиты.

Давление на СБ ООН возрастало и достигло своего апогея в конце весны – начале лета 2001 года. Совет поручил своей рабочей группе по вопросам миротворчества вплотную заняться этой проблематикой, и в течение более чем полугода (с небольшим перерывом, связанным с событиями 11 сентября) шла очень непростая дискуссия по данному поводу. СБ разделился на две неравные части: 10 непостоянных членов и Францию, с одной стороны, и Великобританию, КНР, Россию и США, с другой. (Франция, как представляется, руководствовалась стремлением «набрать очки» среди государств «третьего мира» в соответствии со своей линией на удержание известного статуса, а остальные постоянные члены по вполне понятным причинам боролись за сохранение в неприкосновенности полномочий СБ.) Первые отстаивали необходимость создания вспомогательных органов по каждой ОПМ, как того шумно требовали наиболее радикально настроенные СПК, а также настаивали на непременно посольском уровне таких заседаний (что, не имея ничего общего с эффективностью, в то же время свидетельствовало о превалировании личных амбиций, так как указания из столиц одинаково обязательны для исполнения как для послов, так и для атташе). Вторые твердо отражали эти притязания и пытались найти прагматичный выход из создавшейся ситуации. Радикалы из числа СПК даже пытались подвергнуть «четверку» публичному остракизму со стороны большого числа членов ООН путем проведения голосования по вопросу об институционализации и обнародовании его результатов в сочетании с соответствующей пиаровской кампанией.

В конечном счете в результате плодотворного сотрудничества российской и китайской делегаций родилась формула, которая и была предложена на рассмотрение государств-членов СБ (на самом деле идея принадлежала российской стороне, однако по тактическим соображениям и в силу схожести подходов к процедурным вопросам деятельности СБ она была передана делегации Китая, чтобы предложение формально исходило от них). Суть предложения состояла в том, чтобы, не создавая новых органов, использовать имеющиеся форматы и тем самым обеспечить канал обмена мнениями между СБ и СПК. После долгих колебаний Вашингтон и Лондон согласились на то, чтобы рабочая группа и стала той отдушиной, которая позволила бы «выпускать пар» и конструктивно решать проблемы сотрудничества с СПК.

Однако до согласия было еще далеко: радикалы из числа СПК пытались воспользоваться своим численным преимуществом и «продавить» пропагандировавшееся ими решение. Заключительный этап работы занял весь декабрь 2001 года и имел почти драматическую развязку – только 31 декабря (с 1 января менялся состав СБ, то есть работу пришлось бы начинать с нуля) удалось согласовать текст Записки Председателя СБ ООН²⁸. Его основные положения: фиксация принципа созыва совместных заседаний рабочей группы и стран, предоставляющих войска; гибкая формула в отношении частоты их поведения – «по мере необходимости», то есть включая раннюю стадию подготовки новых миротворческих операций, и необременительный подход к вопросу об уровне (на усмотрение делегаций в каждом конкретном случае).

Показательно, что крупные СПК остались вполне довольны согласованной формой нового механизма, и самым наглядным свидетельством этого стала мирная атмосфера, сопровождавшая ход весенней сессии 2002 года Специального комитета по операциям по поддержанию мира, в рамках которого тема сотрудничества с СПК обычно звучала крайне остро.

Российская инициатива об активизации

Военно-Штабного Комитета ООН

90-е годы были отмечены как очевидным ренессансом ООН на фоне явно завышенных ожиданий в связи с окончанием «холодной войны», так и вполне объяснимым разочарованием по поводу того, что эта главная международная организация явно не справлялась с решением всех стоящих перед ней проблем. Тем не менее очевидно, что СБ ООН заработал принципиально иначе, получив впервые с момента создания ООН возможность исполнять свои уставные обязанности. Об этом можно судить даже по резко возросшему количеству резолюций Совета и еще заметнее сократившемуся числу случаев использования вето -–279 раз с 1945 по 1990 год и ни одного раза в последовавшей трехлетний период, что свидетельствует не только о вовлеченности Совета в решение широкого круга вопросов, но и о стремлении к сближению подходов членов СБ. Отношения России и США перестали играть роль отягощающего фактора, поскольку теперь они зачастую и сотрудничали, и взаимодействовали.

Новая обстановка в мире объективно способствовала повышению востребованности ооновского миротворчества, и это ярко иллюстрирует возросшее число ОПМ ООН. Вместе с тем неудачи середины 90-х поставили в повестку дня вопрос об исправлении недочетов в этой области. На это были, в частности, нацелены и рекомендации группы экспертов под руководством Л. Брахими. В основе одной из таких рекомендаций лежала идея о новом характере отношений между СБ ООН и странами-поставщиками контингентов в ОПМ ООН.

Исходя из этих объективных реалий, Россия творчески подошла к вопросу о необходимости учета мнений СПК и выдвинула инициативу об активизации Военно-Штабного Комитета (ВШК) ООН. Этот орган, созданный в соответствии с Уставом ООН. номинально продолжает функционировать, но на деле его деятельность уже давно ограничивается чисто формальными мероприятиями.

В результате ВШК, призванный давать совета и оказывать СБ содействие по всем вопросам, относящимся к поддержанию мира и безопасности, так и не стал «правой рукой» и ближайшим помощником СБ.

В то же время необходимость активизации деятельности ВШК особенно актуальна в условиях очевидного повышения спроса на миротворческие услуги ООН, усложнения характера и увеличения масштабов операций. Отсюда – важность превращения ВШК в эффективный механизм сотрудничества пяти постоянных членов СБ как между собой, так и с другими членами Совета и ООН в целом. Важно было бы распространить это взаимодействие на всю область миротворчества, включая вопросы раннего обнаружения, предотвращения и мирного урегулирования споров и конфликтов, планирования и проведения ОПМ, их материально-технического обеспечения.

Исходя из этого, выдвинутая Россией на Саммите тысячелетия инициатива относительно активизации ВШК состояла в следующем²⁹: по решению Совета Безопасности и во взаимодействии с Секретариатом представители ВШК могли бы включаться в состав миссий по установлению фактов и инспекционных групп по определению готовности выделяемых войск (сил) и средств обеспечения для участия в миротворческой операции. Это позволяло бы своевременно подпитывать Совет достоверной и своевременной информацией, не отдавая тем самым подготовку конкретных операций исключительно на откуп Секретариату ООН.

Важно, что ВШК уже имеет действующие организационные принципы, порядок функционирования и взаимоотношений с Советом Безопасности, Секретариатом и членами ООН. которые официально закреплены в Уставе ООН, временном Уставе и Правилах процедуры Военно-Штабного Комитета. В этом контексте заслуживает внимания положение п. 4 ст. 47 Устава ООН о создании с разрешения Совета Безопасности и после консультаций с надлежащими региональными организациями вспомогательных органов самого ВШК – региональных подкомитетов, состав которых не ограничен только представителями пяти постоянных членов СБ ООН. Кроме того, в соответствии с Уставом Военно-Штабным Комитетом могут создаваться функциональные подкомитеты (операций, разведки, тылового обеспечения, связи и т.д.).

Российские предложения по активизации ВШК предусматривают выработку приемлемых форм подключения к его деятельности в соответствии с п. 2 ст. 47 Устава ООН непостоянных членов Совета Безопасности, стран-поставщиков воинских контингентов и средств материально-технического обеспечения, а также других заинтересованных в этом государств-членов ООН.

В расширенном составе ВШК мог бы на постоянной основе заниматься анализом военной составляющей обстановки в конфликтных зонах и в этом контексте – подготовкой рекомендаций Совету Безопасности, в том числе касающихся возможного применения военных средств в целях принятия превентивных мер, осуществления санкций, а также главным образом проработкой во взаимодействии с Департаментом операций по поддержанию мира Секретариата ООН военно-оперативных аспектов миротворчества.

ВШК мог бы проводить военную экспертизу разрабатываемых в ООН руководящих документов по военным аспектам миротворческой деятельности, привлекать военных специалистов штабов вооруженных сил стран-членов Комитета, а также принимать непосредственное участие в подготовке таких документов.

Таким образом, российская инициатива была нацелена на решение двух основных задач:

1. подключение военно-аналитических потенциалов прежде всего постоянных членов СБ ООН и запуск предусмотренного Уставом ООН механизма военной экспертизы в интересах повышения качества деятельности Совета;

2. уменьшение зависимости СБ от рекомендаций, подготовленных Секретариатом ООН, поскольку он не обладает для этого возможностями, сопоставимыми с военно-организационными характеристиками государств-членов.

Первая реакция на нашу инициативу была смешанной: непостоянные члены, сославшись на незнание предмета, хранили молчание; представители КНР ограничились общими словами поддержки; французы, сославшись на то, что этой идеи нет в докладе Брахими, усомнились в целесообразности ее обсуждения в числе мер по совершенствованию ооновского миротворчества; англичане настаивали на том, что с учетом полувековой истории ВШК обсуждение столь кардинальной идеи якобы может подорвать конструктивную атмосферу в СБ, установившуюся, в частности, после Саммита тысячелетия; американцы утверждали буквально следующее: «ВШК был создан более 50 лет назад и с тех пор не работал, в мире ничего не изменилось, что позволило бы ему успешно работать и приносить пользу». На это американскому представителю было сказано, что за упомянутое им время случилась «сущая малость» – закончилась «холодная война». Разумеется, в основе отрицательного отношения западных стран к нашей инициативе лежало не что иное, как нежелание утратить свой контроль за деятельностью Секретариата ООН.

Более того, доподлинно известно, что предпринимались усилия, нацеленные на то, чтобы создать соответствующие настроения среди основных поставщиков контингентов – индийцев, иорданцев, пакистанцев и др. В частности, утверждалось, что истинная цель российской инициативы – это узаконить господствующую роль «пятерки» постоянных членов над якобы демократически действующим Секретариатом ООН. К сожалению, расчет на то, чтобы сыграть на неприязни к «пятерке», в значительной степени сработал, по крайней мере на начальном этапе. Российской делегации стоило большого труда доказать СПК, что идеи, лежащие в основе российской инициативы, заключаются в выработке новых рабочих процедур, открывающих путь для участия в деятельности ВШК всех пятнадцати, а не только пяти постоянных членов СБ ООН. Кроме того, Россия предложила создать при ВШК целевые подкомитеты, работа которых была бы направлена на решение специальных задач.

Российская делегация доказывала, что хотя бы частичное привлечение ВШК к решению миротворческих задач, например для оценки ситуации на месте проведения будущей миротворческой операции или подготовки концепции будущей операции, не может нанести никакого вреда, ибо явится не более чем альтернативной, наравне с Секретариатом, точкой зрения. В этом контексте сам собой напрашивался вопрос: не является ли стремление пресечь обсуждение инициативы о ВШК на самом деле попыткой борьбы с инакомыслием в ООН?!

Ведь на деле Секретариат ООН обладает ограниченными возможностями: даже после кадрового усиления Департамента операций по поддержанию мира речь может идти лишь о двухстах офицерах, в основном уровня полковника, и одном генерале – военном советнике Генсекретаря ООН. Сам Генсекретарь военными знаниями и навыками не обладает, соответственно, экспертный уровень этой структуры не может быть высоким. Понятно и то, что, как и в любой другой организации, кадровый состав Секретариата ООН неоднороден, и наряду с действительно сильными сотрудниками есть масса функционеров среднего уровня. В любом случае качество военной экспертизы в Секретариате ООН, разумеется, уступает качеству работы генеральных штабов вооруженных сил великих держав.

Представители западных стран, естественно, понимали это, но их устраивало такое положение вещей, так как при нынешнем раскладе «музыку» неизменно заказывают они. Сам по себе этот порядок не является чем-то одиозным, ведь, в конечном счете, и США, и Великобритания, и Франция – это мощные и опытные в военном отношении державы. Если бы не одно «но», которое состоит в том, что довольно часто англосаксы дают Секретариату если и не политизированные, то, во всяком случае, не беспристрастные советы.

Как свидетельствовал зам. Генсекретаря ООН М. Гулдинг, несанкционированная утечка информации из Секретариата ООН в министерства иностранных дел и министерства обороны ведущих держав достигла таких размеров, что это ставит под угрозу способность Генсекретаря независимо готовить свои рекомендации Совету Безопасности ООН³⁰.

Несмотря на сопротивление оппонентов, российской делегации удалось внести в резолюцию 1353 (2001) СБ ООН о формах взаимодействия с СПК «обязательство продолжить рассмотрение возможностей использования ВШК в качестве одного из средств укрепления операций ООН по поддержанию мира». Выполнение этой задачи было поручено рабочей группе СБ по операциям ООН по поддержанию мира. В ходе длительных дебатов в рамках группы российская делегация использовала широкий круг аргументов и предложила на рассмотрение других членов СБ дополнительные соображения, касающиеся возможных модальностей работы ВШК в «расширенном составе». В частности, была выдвинута идея о создании региональных подкомитетов.

Региональные подкомитеты могут учреждаться в соответствии с п. 4 ст. 47 Устава ООН. Их деятельность, в конечном счете нацеленная на повышение уровня военной экспертизы в миротворчестве ООН, не должна вступать в противоречие с соответствующими усилиями Секретариата Организации. Напротив, их совместная работа могла бы взаимодополнять друг друга, тем боле что имеющийся опыт указывает на хронический недостаток квалифицированных кадров среди ооновцев.

Такие подкомитеты могут создаваться применительно к тем регионам, где развернуты операции по поддержанию мира, проводимые ООН. В состав подкомитетов могут входить члены ВШК, а также представители любых других государств-членов ООН, независимо от членства в Совете Безопасности; единственный критерий – наличие национальных контингентов в миротворческой операции в данном регионе; уровень представительства в подкомитете – военный советник или его заместитель.

Заседания подкомитетов можно было бы проводить регулярно, не реже одного раза в неделю. Круг полномочий подкомитетов в основном свелся бы к следующим задачам:

• обмен информацией, полученной из национальных источников, о положении в регионе ответственности подкомитета и ее сравнительный анализ совместно с представителями Ситуационного центра Секретариата ООН;

• в случае необходимости выработка военной составляющей рекомендаций, впоследствии передаваемых Совету Безопасности, относительно той или иной операции; отслеживание ситуации в потенциально конфликтных точках для своевременного оповещения Совета Безопасности и с целью применения превентивных действий;

• в рамках подготовки к учреждению новой операции – участие в соответствующих мероприятиях в штаб-квартире и в поездках инспекционных групп по определению готовности потенциальных контингентов и соответствующих средств обеспечения;

• проработка различных аспектов по практическому осуществлению рекомендаций, нацеленных на совершенствование системы «резервных соглашений» (составление «дежурных списков», формирование групп бригадного состава и т.п.).

В ходе рассмотрения российской идеи в рабочей группе Великобритания попыталась перехватить у России инициативу, выдвинув предложение о мерах по совершенствованию военной экспертизы СБ ООН. Английский набор нововведений в чем-то перекликался с нашим, но ограничивался в практическом плане лишь тем, что предлагал узаконить привлечение военных советников миссий в Нью-Йорке к работе в СБ, что и так делается отдельными делегациями и потому не требует какой-либо формализации. В целом можно было бы принять английское предложение при том понимании, что это не наносило бы ущерба нашей инициативе, однако такая схема, судя по всему, не устраивала делегацию Великобритании. После того как англичане исчерпали все свои доводы, а остальные члены СБ предпочли не вмешиваться, стало ясно, что все зависит от того, удастся ли российской делегации договориться с американской.

Отбросив риторику, представители США заняли крайне жесткую позицию, не оставляя сомнений в том, что не остановятся ни перед чем, чтобы заблокировать нашу инициативу. При этом в кругах ООН стало известно, что в госдепартаменте не только не видели в российской инициативе каких-либо несоответствий положениям Устава ООН. но и были бы готовы работать над модальностями ее осуществления (кстати, в 50-х гг. США остро дискутировали с СССР по поводу ВШК, но тогда американцы твердо выступали за активизацию этого органа, а мы – против). Тем не менее во всех официальных контактах с российской стороной Госдепартамент был подчеркнуто отодвинут на вторые роли.

Американцы пытались предложить «размен», при котором Россия снимала бы свою инициативу, и вместо этого стороны вступали в негласное взаимодействие по военной линии применительно к миротворчеству ООН. Нам, естественно, было интересно знать, в чем будет заключаться предлагаемый Росси новый характер отношений, но в ответ российская делегация так ничего и не добилась. Американцев интересовало только, что мы сняли свою инициативу, на что мы – в отсутствие ясной перспективы, - естественно, пойти не могли. В конечном счете, стало известно, что в основе американской позиции лежало прямое указание министра обороны США Д. Рамсфельда.

В этом отношении показательна цитата из исследования группы экспертов Джорджтаунского университета: «ООН – это организация с наибольшим авторитетом и возможностями для посредничества и поддержания мира. ООН располагает механизмами, которые могут быть усилены для действий в новых условиях. Например, можно расширить Военно-Штабной Комитет, чтобы обеспечить через него координацию подходов к запутанным проблемам и конфликтам, с которыми мир столкнется в ближайшие годы»³¹.

Перспективы рассмотрения вопроса о ВШК напрямую зависят от того, как скоро СПК осознают, что предлагаемый нами механизм отвечает их интересам и может стать кратчайшим путем к реальному привлечению их военных потенциалов к деятельности СБ ООН в области миротворчества.

Справедливости ради необходимо отметить, что наша работа по продвижению инициативы по активизации ВШК была, по сути дела, брошена на полпути: поначалу мы проявляли большую активность, вели проработку идей по детализации этого предложения, жестко настаивали на фиксации нашей инициативы в официальных документах ООН, вели двусторонние консультации с англосаксами, а потом фактически прекратили эти усилия.

Впрочем, в ходе подготовки к Саммиту-2005 к этому вопросу пришлось вернуться, так как одной из рекомендаций «группы мудрецов» стало предложение о ликвидации ВШК и об изъятии имеющих к нему отношение статей Устава. В результате предпринятых нами усилий в Итоговом документе Саммита-2005 записано поручение Совету Безопасности рассмотреть вопрос о составе, мандате и методах работы ВШК.

Ситуация коренным образом изменилась в конце 2005 года, когда идеей об оживлении ВШК заинтересовался незадолго до этого назначенный на пост постоянного представителя США при ООН Дж. Болтон (он приобрел скандальную известность тем, что вопрос о его назначении надолго «застрял» в американском Конгрессе из-за жестких высказываний Болтона в адрес ООН, в связи с чем президент Буш был вынужден воспользоваться специальной процедурой и, дождавшись начала каникул в Конгрессе, подписал соответствующее распоряжение). По всей видимости, интерес Болтона к ВШК объяснялся тем, что он увидел в этом органе потенциальный инструмент для решения двух приоритетных, с его точки зрения, задач: свертывания затянувшихся миротворческих операций, что принципиально для СШАИ, поскольку они обеспечивают почти четверть миротворческого бюджета ООН, и сокращения влияния Парижа на решение вопросов в области миротворчества, которым Франция пользуется вследствие того, что ее представители в течение последнего десятилетия занимают пост зам. Генсекретаря по операциям по поддержанию мира.

В течение 2006 года Россия и США предприняли ряд шагов в целях поиска возможной формулы, которая позволила бы подключить ВШК к проработке конкретных вопросов при принятии соответствующих решений СБ ООН.

Расклад сил между остальными постоянными членами Совета выглядит следующим образом: китайцы демонстрируют лояльность в отношении наших идей, но дальше этого пока не идут; позиции Лондона и Парижа многоплановы и не могут быть охарактеризованы каким-то однозначным образом. На экспертном уровне они не только не возражают по существу нашей аргументации, но и признают необходимость поиска новых форм работы в интересах совершенствования ооновского миротворчества. Французов больше всего смущает перспектива обсуждения вопроса о внесении поправок в Устав ООН, поскольку, по их мнению, бессмысленно говорить о задействовании ВШК, не расширяя его до полного членского состава СБ. Вторя им, англичане рассуждают о том, что прежде всего надо досконально продумать, как решить задачу повышения уровня военной экспертизы, не антагонизируя непостоянных членов СБ.

Одним из обсуждавшихся в рабочем порядке вариантов общеприемлемого решения данной задачи стала идея о включении во Временные правила процедуры ВШК положения о том, что «до внесения поправок в Устав ООН в связи с возможной реформой Совета Безопасности Военно-Штабной Комитет будет функционировать в составе 15 членов, то есть всех членов СБ».

Решение пока не принято, но, как представляется, мысль о целесообразности подключения реформированного ВШК к миротворческой деятельности ООН постепенно овладевает умами.

Распределение сфер полномочий СБ ООН,

Генеральной Ассамблеи ООН, ЭКОСОС и др.;

роль бреттон-вудских учреждений

и гражданского общества

С точки зрения миротворческих задач, стоящих перед ООН, распределение полномочий или ответственности за конкретные направления усилий имеет принципиальное значение. Суть не только в том, что в принципе правильно, когда каждый занимается своими прямыми обязанностями, поскольку всегда лучше, если за дело берется профессионал, но и в том, что совершенно недопустимо вмешательство в чужие сферы под каким бы то ни было предлогом. К сожалению, в области миротворчества имеется множество примеров такого совершенно необоснованного присвоения чужих прерогатив. Эти непрошенные вмешательства можно разделить на три основные группы:

a) попытки отдельных государств-членов ООН либо повысить степень собственного участия в принимаемых СБ ООН решениях, либо вообще наделить Генеральную Ассамблею не свойственными ей полномочиями явно в ущерб прерогативам Совета; наиболее характерным примером такого рода в последнее время стали соответствующие усилия стран-поставщиков контингентов в ОПМ ООН;

б) стремление однозначно закрепить в повестке дня Совета вопросы миростроительства, которые в значительной части относятся к кругу ведения Генассамблеи; нередко можно слышать и тезис о том, что ЭКОСОС якобы очень неповоротливая структура и потому СБ ООН, дескать, должен играть более активную роль;

в) настойчивые притязания неправительственных организаций не только существенно повысить степень своего участия в принятии политических решений, но и фактически определять характер действий международного сообщества, исходя из собственных оценок ситуации в «горячих точках».

Необходимо сразу оговориться, что вышесказанное не означает отрицания важных функций гражданского общества. Но не должно быть перекоса, возникающего, например, вследствие того, что НПО западных стран видят реальность через призму собственных приоритетов, в шкале которых, скажем, терпимость к гомосексуализму стоит неизмеримо выше, чем нужды борьбы с холерой или чумой, так как на Западе последней проблемы уже довольно давно не существует.

Россия по всем этим вопросам занимает взвешенную позицию, призывая соблюдать уставные полномочия, которые четко прочерчивают направленность усилий в деле урегулирования, а именно: политическую ответственность, экономические программы в духе превентивной дипломатии, шаги по преодолению последствий конфликта (в том числе разоружение, демобилизация, реинтеграция экс-комбатантов), различные меры в целях миростроительства. Разумеется, это подразумевает сотрудничество всех «игроков», задействованных в урегулировании конкретного конфликта.

Что касается взаимодействия главных органов, о которых шла речь в начале данного раздела, то есть основания рассчитывать на положительный эффект от недавнего создания нового органа – Комиссии по миростроительству (КМС), призванной стать координатором усилий всех «игроков», имеющих отношение к деятельности, направленной на восстановление нормальной жизни в странах, выходящих из острой стадии конфликта. Подразумевается, что к этой работе будут подключаться на разных этапах и в различных сочетаниях следующие «действующие лица»: Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея, ЭКОСОС, страны-поставщики контингентов, бреттон-вудские учреждения, доноры и заинтересованные государства.

К сожалению, история создания КМС вновь явила собой пример того, как политические амбиции чуть не взяли верх над благородной идеей упорядочения усилий мирового сообщества по оказанию содействия пострадавшим от кризисов странам. После того как идея создания КМС была одобрена на Саммите-2005, работа по ее институционализации перешла в практическую плоскость. В центре дискуссии оказался вопрос о том, решением какого главного органа будет учреждена Комиссия и, соответственно, кому она будет подотчетна. Этим поводом вновь воспользовались энтузиасты спора вокруг полномочий Совета Безопасности и Генассамблеи, чтобы попытаться оттеснить СБ на «вторые роли».

Другая крайняя точка зрения, которой, в частности, придерживались США, состояла в том, чтобы вся полнота властных полномочий была сконцентрирована в Совете Безопасности, в то время как другие органы, в том числе ЭКОСОС, даже не привлекались к разработке соответствующих решений.

Россия в этой ситуации доказывала, что главным залогом успеха в работе нового органа должна стать именно преемственность шагов, предпринимаемых различными «действующими лицами», ведь КМС будет рассматривать вопросы, касающиеся стран, длительное время находившихся в повестке дня СБ и, следовательно, отрицать его роль бессмысленно. С другой стороны, по мере нормализации обстановки в странах, переживших острую фазу конфликта, фокус внимания неизбежно должен смещаться от проблем безопасности в сторону политических и экономических преобразований, что предопределяет более активную роль для Генассамблеи в целом и для ЭКОСОС в частности.

В результате сложной переговорной работы был выработан компромисс, в соответствии с которым КМС была учреждена одновременно двумя идентичными резолюциями, которые приняли Совет Безопасности в Генеральная Ассамблея. В состав Оргкомитета КМС вошли: семь членов Совета Безопасности, включая пять постоянных членов и двух непостоянных (на время их пребывания в СБ), семь членов Экономического и Социального Совета, пять стран, делающих наибольшие взносы в бюджеты ООН и добровольные взносы в бюджеты учреждений и программ, включая постоянный фонд миростроительства, пять стран, предоставляющих наибольшее количество военнослужащих и гражданских полицейских для миссий ООН, семь дополнительных членов Генеральной Ассамблеи, специально избираемых для этой цели.

О спецпредставителях Генерального секретаря ООН

Спецпредставителям Генсекретаря ООН принадлежит исключительно важная роль в том, как проходит та или иная операция, насколько адекватны нуждам конкретной ситуации действия различных компонентов ОПМ. Как показывает практика, к миротворчеству в полной мере относится истина о существенной роли, которую может сыграть личность в эволюции того или иного конфликта. Этот тезис можно проиллюстрировать на различных примерах, как положительных, так и отрицательных. К первым следует отнести прежде всего деятельность бразильца Сержио Виэйра де Мелло, который в качестве главы Временной администрации ООН в Восточном Тиморе (ВАООНВТ) достойно справился с весьма сложной и во многом уникальной ситуацией. Как известно, эта страна вместе с ООН прошла тернистый путь мирного урегулирования от несамоуправляющейся территории через конфликт с Индонезией до обретения независимости. Сам по себе масштаб задач, которые удалось при этом решить, лучше всего свидетельствует об эффективности работы спецпредставителя. С. Виэйра де Мелло зарекомендовал себя высокопрофессиональным политиком и дипломатом, который искусно выстраивал отношения с Джакартой и другими правительствами стран региона; он продемонстрировал талант инициативного руководителя, который находил нестандартные пути для координации усилий мирового сообщества по содействию Восточному Тимору; наконец, он запомнился чутким отношением к нуждам восточнотиморцев, что позволило успешно решить задачи, стоявшие перед ВАООНВТ.

Пример с прямо противоположным знаком являет собой деятельность бывшего главы Миссии ООН в Косово француза Бернара Кушнера. Он не только попытался противопоставить себя Совету Безопасности ООН, инициируя те или иные шаги в обход Совета, что само по себе, разумеется, недопустимо, поскольку СБ выражает коллективную волю мирового сообщества. Хуже другое – он на практике делал все, чтобы приблизить де-факто решение данной проблемы, как это представлялось ему лично, в виде скорейшего предоставления независимости этому краю, то есть действовал вопреки ясному мандату резолюции 1244 СБ ООН. Наряду с этим он не решал другие, весьма острые проблемы, такие как нормализация положения в области безопасности, создание условий для возвращения беженцев и культивирование этнической терпимости.

Еще один наглядный пример – итог пребывания на том же посту немца Михаэля Штайнера. С его назначением связывали большие надежды, гарантией обоснованности которых казались его знания проблем региона и репутация человека с сильным характером. Поначалу у СБ ООН были все основания верить в успех его миссии. Выдвинутая М. Штайнером концепция «сначала стандарты, потом –статус», означавшая приоритетность кардинального улучшения условий жизни в крае, сулила движение в правильном направлении. Однако этого не случилось, поскольку, видимо, желание «войти в историю» оказалось сильнее и М. Штайнер на практике, по сути дела, гальванизировал дискуссию о статусе вместо заявленного намерения заняться в первую очередь решением наболевших проблем. В этом случае просматривается прежняя идеологизация времен «холодной войны», поскольку немецкие дипломаты, работавшие с М. Штайнером, рассуждая о статусе края, вполне серьезно говорили о том, что косовары, дескать, ощущают себя частью Западной Европы и ничем другим.

Иногда роль спецпредставителя бывает не очень заметной, но тем не менее очень важной, как это случилось с алжирцем Лахдаром Брахими, который, особенно после того, как США переключились с Афганистана на Ирак, выступил с рядом полезных инициатив в рамках афганского урегулирования.

Силовая акция США и Великобритании по свержению режима С. Хусейна на некоторое время прервала вовлеченность ООН в урегулирование иракского вопроса, который стоял в повестке дня Организации с момента агрессии Багдада против соседнего Кувейта в 1990 году. Вознамерившись было обойтись своими силами, англосаксы, тем не менее, довольно быстро поняли, что в некоторых вопросах опыт ООН поистине незаменим (речь идет прежде всего о подготовке новой конституции, проведении выборов, гуманитарной помощи и т.п.), не говоря уж о том, что многие страны готовы принимать участие в послевоенном обустройстве только под «зонтиком» ООН. Немаловажно и то, что, даже предпочтя силовой путь решения проблемы, Великобритания, а за ней и США постарались вернуть вопрос в правовое русло в значительной степени для того, чтобы обезопасить себя от возможных судебных исков за нарушение норм международного права. В конечном счете, именно это стало главным стимулом для поиска компромисса в СБ ООН и принятия резолюции 1483 (в этом отношении показательна информация о том, что уже к маю 2003 г. английские юристы, проанализировав действия коалиционных сил в Ираке, пришли к однозначному выводу о крайней уязвимости позиции англосаксов; по-видимому, именно этим объясняется их явная заинтересованность в принятии этой резолюции).

После того как С.Виэйра де Мелло был назначен спецпредставителем Генсекретаря в Ираке, он сформулировал основные направления возможной деятельности Организации в этой стране, для реализации которых потребовалось бы создание миссии, то есть проведение операции нового типа. Поначалу мнения в СБ вновь разделились, поскольку США отнеслись к этой идее крайне настороженно.

Рекомендации, выработанные С. Виэйра де Мелло, легли в основу соответствующего доклада Генсекретаря, опираясь на который СБ ООН принял резолюцию 1500. Этим решением был открыт путь к подключению ООН к подготовке и проведению выборов, содействию в послевоенном восстановлении и экономическом развитии Ирака, созданию демократических институтов и оказанию гуманитарной помощи.

Гибель С. Виэйра де Мелло наглядно продемонстрировала, насколько опасной остается благородная миссия миротворцев³².

Лекция 7