Дела об оспаривании нпа

Гл.24 ГПК. П/п ВС РФ от 29.11.2007 года №48

Гл. 23 АПК регулирует аналогичную категорию дела в арбитражном процессе

Принято выделять два основных вида судебного нормоконтроля – абстрактный и конкретный. Абстрактный означает проверку законности нормативного акта в чистом виде, то есть вне связи с нарушением конкретных прав граждан. Конкретный нормоконтроль означает проверку законности нормативного акта в связи с нарушением конкретных прав граждан.

В литературе выделяют прямой и косвенный нормоконтроль, непосредственный и опосредованный нормоконтроль. Абстрактный нормоконтроль является прямым и непосредственным.

Конкретный нормоконтроль предусмотрен в ч. 2 ст. 11 ГПК, где сказано, что при рассмотрении ГД, установив несоответствие одного нормативного акта другому, суд применяет тот акт, который имеет большую юридическую силу. Таким образом, нормоконтроль осуществляется судом при рассмотрении любого ГД. В то же время в данном случае этот контроль производится в рамках конкретного материального спора, то есть когда незаконный нормативный акт уже привел к нарушению прав граждан. В правовом государстве незаконные нормативные акты приниматься не должны, должна быть возможность предупреждения такого рода нарушений путем оспаривания незаконных нормативных актов. Поэтому введена специальная глава, посвященная абстрактному нормоконтролю.

Различия. По основаниям – при конкретном нормоконтроле требуется установить факт нарушения прав гражданина, при абстрактном факты нарушения прав граждан судом не выясняются. При конкретном нормоконтроле выводы суда о законности или незаконности нормативного акта содержатся в мотивировочной части решения суда. При абстрактном нормоконтроле выводы суда по данному вопросу содержатся в резолютивной части решения суда. При конкретном нормоконтроле проверка законности нормативного акта – это промежуточная задача суда, которая необходима, чтобы решить правильно конкретный материально-правовой спор. При абстрактном нормоконтроле проверка законности нормативного акта – это конечная цель судебного разбирательства.

Разграничение компетенции между СОЮ и конституционными (уставными) судами. В ч. 3 ст. 251 ГПК указано, что СОЮ рассматривают все дела о нормоконтроле, которые не отнесены к исключительному ведению КС. Ст. 125 Конституции, ст. 3 ФКЗ О КС.

П/п КС от 18.07.2003 года №13-п – СОЮ не вправе проверять законность уставов и конституций субъектов РФ. П/п КС от 27.01.2004 №1-п – СОЮ не вправе проверять законность нормативных постановлений правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, прямо установленного фз, потому что в данном случае проверка такого постановления неразрывно связана с проверкой самого фз.

СОЮ проверяют нормативные акты уровня ниже фз на соответствие другому акту, имеющему большую силу.

П/п №48 – при наличии в субъекте КС (УС) суд общей юрисдикции не вправе проверять нормативные акты данного субъекта или акты органов МСУ на соответствие конституции или уставу данного субъекта. Если такого суда нет, возможны два варианта: во-первых, возможно заключение договора между РФ и субъектом РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, в соответствие с которым рассмотрение данных дел передается в компетенцию КС РФ, во-вторых, если такого договора нет, то для реализации права граждан на судебную защиту такие дела рассматриваются СОЮ.

В силу п. 1 ст. 29 АПК арбитражный суд рассматривает дела о нормоконтроле, которые прямо отнесены законом к его компетенции. Если такого указания нет, то АС это неподведомственно, и дело будет рассматривать СОЮ.

Родовая подсудность, как указано в ч. 4 ст. 251 ГПК, определяется по ст. 24, 26, 27 ГПК. Выпадают мировые судьи и военные суды. ВС рассматривает дела об оспаривании нормативных актов президента, правительства, иных федеральных органов исполнительной власти, причем если оспариваются постановления правительства или министерства обороны или других федеральных органах, в которых предусмотрена военная служба, по вопросам, затрагивающим права военнослужащих, то такие дела рассматриваются военной коллегией ВС. Остальные дела рассматривает судебная коллегия по ГД.

Суды субъектов проверяют нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, районные суда – нормативные акты ОМСУ.

Территориальная подсудность заключается в том, что заявление подается по месту нахождения соответствующего органа власти или должностного лица. Поскольку это специальная норма, которая закреплена в ч. 1 ст. 251 ГПК, то она имеет приоритет перед другими нормами о подсудности, соответственно, не может изменяться по соглашению сторон – это исключительная территориальная подсудность.

Заявители указаны в ч. 1 и ч. 2 ст. 251 ГПК. В ч. 1 названы граждане и организации, считающие, что НПА нарушает их права и свободы, а также прокурор в пределах его компетенции. В силу данной нормы заявитель не обязан доказывать факт нарушения своих прав и свобод. Достаточно, чтобы он считал, что его права нарушены. Есть определение КС от 08.07.2004 №238-о, где КС прямо разъяснил, что на стадии возбуждения дела вопрос о том, нарушены или не нарушены права заявителя, не должен выясняться, поскольку это вопрос материального права и относится к рассмотрению дела по существу. Однако это не означает, что любой гражданин может оспорить любой нормативный акт. п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК – суд отказывает в принятии заявления, если оспариваются акты, не затрагивающие прав заявителя. В данном случае необходимо исходить из сферы действия НПА по кругу лиц. Если заявитель подпадает под сферу действия нормативного акта, то его права затрагиваются этим актом, и он имеет право на обращение в суд. Если, соответственно, заявитель не относится к кругу таких лиц, то нормативный акт в принципе не может затрагивать его права и свободы, и в этом случае суд отказывает в принятии заявления.

Прокурор в пределах своей компетенции может оспаривать нормативные акты и федеральных органов, и органов субъектов, и органов МСУ, кроме постановлений правительства.

В ч. 2 ст. 251 ГПК указаны публичные субъекты, которые также вправе оспорить нормативный акт – президент, правительство, законодательный (представительный) орган субъекта, высшее должностное лицо субъекта, ОМСУ, глава МО. Данные лица вправе оспорить нормативный акт, если считают, что им нарушена их компетенция. В частности, как нарушение компетенции необходимо рассматривать принятие нормативного акта по тем вопросам, которые отнесены к компетенции данного органа. Как нарушение компетенции можно также рассматривает принятие нормативного акта, который ограничивает компетенцию данного органа по сравнению с законом, либо принятие нормативного акта, который неделяет такими же полномочиями другой орган. Если акт не нарушает компетенцию, то нет права на обращение в суд. Пленум разъяснил, что данное ограничение имеет одно исключение – ОМСУ на основании ст. 133 Конституции могут обращаться в суд не только когда нарушена их компетенция, но и в любых случаях нарушения прав местного самоуправления.

Противоположной стороной является орган государственной власти, местного самоуправления или должностное лицо. Суду необходимо истребовать конституцию или устав субъекта (если региональный орган), если орган МСУ, то устав МО, а в необходимых случаях также конституция или устав субъекта, в которых определены полномочия соответствующего органа местного самоуправления или должностного лица.

Объектом оспаривания является нормативный правовой акт или его часть. П\п №48 указаны следующие признаки НПА: принят в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом, содержит правовые нормы (правила поведения), которые рассчитаны на неоднократное применение, адресованы неопределенному кругу лиц, направлены на урегулирование общественных отношений или изменение или прекращение существующих правоотношений. Ни в законе, ни в постановлении не указано, что такое часть, поэтому можно оспорить любую часть, которая имеет самостоятельное смысловое значение – пункт, параграф, словосочетание или даже отдельное слово в нормативном акте.

Если обратиться к ст. 251 ГПК, оспариванию подлежат принятые и опубликованные в установленном порядке НПА. В то же время возникают ситуации, когда нормативный акт оспаривается именно ввиду несоблюдения порядка его принятия или опубликования. Определение КС от 02.03.2006 №59-о, где сказано, что неопубликование НПА не препятствует его оспариванию в судебном порядке, а является одним из оснований для признания его незаконным.

Поскольку целью обращения в суд является прекращение действия нормативного акта, то не могут быть объектом оспаривания проекты нормативных правовых актов, а также нормативные акты, которые еще не вступили в силу. При оценке нормативности акта необходимо учитывать не только текст самого акта, но также и содержание всех его приложений. Не могут быть объектом оспаривания те акты, которые уже отменены либо истек срок действия, либо они не отменены, но фактически утратили силу в связи с изданием более позднего акта. Во всех этих случаях суд должен отказать в принятии заявления. Например, если срок действия акта уже истек, то объектом оспаривания будет не сам этот акт, а конкретные правоприменительные решения или действия, которые основаны на данном акте.

Как следует поступить, если нормативный акт действовал на момент возбуждения ГД, но был отменен до принятия решения суда? Определение КС от 12.05.2005 года №244-о – по общему правилу, поскольку отсутствует предмет спора, дело подлежит прекращению, однако если установлено, что в период действия нормативного акта были нарушены права заявителя, то суд должен рассмотреть дело по существу. Если заявитель докажет, что на основании нормативного акта в отношении него было принято какое-либо решение, то он вправе требовать рассмотрения дела по существу.

Возбуждение дела происходит по общим правилам. ч. 5 ст. 251 ГПК указывает, что заявление составляется по общим правилам ст. 131 ГПК, кроме того, предусмотрены дополнительные реквизиты, а именно – наименование органа, принявшего акт, наименование и дата принятия нормативного акта и указание на конкретные права и свободы, которые затронуты этим актом. К заявлению прилагается опубликованный нормативный акт или его часть с указанием на СМИ, где он опубликован.

В ст. 333.19 НК указано, что граждане платят 200 руб, организации – 3000. В ч. 7 ст. 251 ГПК специально указано, что подача заявления не приостанавливает действия нормативного акта. В ч. 8 ст. 251 ГПК предусмотрено, что суд отказывает в принятии заявления, если имеется решение суда о проверке данного нормативного акта по тем же основаниям. В п/п №48 подчеркивается, что это правило действует и в тех случаях, когда заявитель приводит какие-либо новые доводы, но в пределах того же основания. Если приводятся новые основания, суд принимает заявление к производству. В заявлении не могут содержаться какие-либо имущественные требования. Нельзя просить суд признать нормативный акт незаконным и одновременно взыскать убытки, вызванные применением данного акта. В этом случае суд возбуждает ГД по заявлению об оспаривании нормативного акта и при этом оставляет это же заявление без движения в части имущественных требований и предлагает оформить исковое заявление, а если имущественное требование неподсудно данному суду, то в этой части возвращает заявление.

В ст. 252 ГПК указаны особенности рассмотрения таких дел. В рассмотрении дела участвует заявитель, орган или должностное лицо, которые приняли нормативный акт, и прокурор. Может привлекаться к участию в деле высшее должностное лицо субъекта либо глава МО, которые подписали и опубликовали нормативный акт. Срок рассмотрения дела – 1 месяц, в ВС – 3 месяца после подачи заявления. Что касается предмета доказывания, то его специфика заключается в том, что он здесь отсутствует в традиционном понимании. Предмет доказывания – это обстоятельства дела, то есть факты. В данном же случае нормоконтроль имеет абстрактный характер, то есть факты нарушения прав заявителя не выясняются, то есть задача суда сводится к логическому анализу текста оспариваемого нормативного акта и другого акта, имеющего большую силу. В то же время некоторые факты суд исследовать обязан, в частности, например, факт надлежащего опубликования нормативного акта, факт соблюдения порядка его принятия, то есть в усеченном виде предмет доказывания все-таки существует.

В целом предмет проверки можно разделить на две части: 1. проверка НПА по формальным признакам – компетенция, вид или форма принимаемого акта, порядок принятия и опубликования; 2. проверка нормативного акта по существу, то есть по его содержанию. Как разъяснил пленум, в первую очередь происходит проверка по формальным признакам. Если в ходе такой проверку будут установлены нарушения, которые являются основанием для признания акта недействующим, то суд вправе принять решение о признании акта незаконным без исследования других обстоятельств дела и без проверки этого акта по существу.

Пределы проверки. Предмет требований – ч. 3 ст. 196 ГПК (суд рассматривает дело только в пределах заявленных требований), то есть если, например, заявитель оспаривает только часть нормативного акта, то суд не вправе проверять другие части данного акта, кроме тех случаев, когда другие части взаимосвязаны и проверить законность тех положений, которые оспаривает заявитель, невозможно без проверки других частей данного акта. Если заявитель оспаривает только часть акта, но при этом ссылается на формальные нарушения, то в этом случае весь акт в целом признается незаконным.

Основания требований. Ч. 3 ст. 246 ГПК – по публичным делам суд не связан основаниями и доводами заявителя, поэтому суд вправе проверить нормативный акт и по тем основаниям, которые заявителем не указаны. Формальная проверка акта происходит всегда. Кроме того, что касается проверки по существу, то выход за пределы оснований может осуществляться, например, в следующем: заявитель оспаривает НПА ввиду его несоответствия постановлению правительства – в данном случае суд вправе признать незаконным этот акт ввиду его несоответствия, например, указу президента, хотя заявитель на это не ссылался.

В П\п указывается, что если в публичном образовании отсутствует официальное издание, и нормативный акт в каком-либо ином печатном органе, то необходимо установить, имелась ли реальная возможность доведения нормативного акта до всеобщего сведения в данном публичном образовании. Если фактически население было ознакомлено с нормативным актом, то нарушение порядка опубликования само по себе не влечет признания его незаконным. Точно также, если нарушены сроки регистрации нормативного акта, то это также не влечет незаконность акта.

Особенности доказывания. Предмет доказывания в усеченном виде. Бремя доказывания полностью возложено на орган власти. Заявитель в рамках данного дела в принципе ничего не должен доказывать. Он должен доказать только лишь свою заинтересованность, но это происходит в стадии возбуждения дела. Кроме того, если акт официально отменен, то заявитель должен доказать, что в период действия акта были затронуты его права и свободы. В остальном бремя доказывания лежит полностью на госоргане.

Решение основано главным образом на документах и объяснениях сторон. Привлечение свидетелей и (по общему правилу) назначение экспертизы невозможны. Допустима лингвистическая экспертиза для уяснения содержания НА.

У суда есть два полномочия: либо удовлетворить заявление и признать НА недействующим полностью или в части, либо отказать. Если удовлетворено, то суд должен указать, с какого срока акт признается недействующим (либо с момента его принятия, либо с иного указанного судом времени). П/п ВС разъяснил, что иное время может быть моментом вступления решения суда в законную силу, либо момент вступления в силу иного нормативного акта, имеющего большую силу по сравнению с оспариваемым.

Необходимо исходить из оснований оспаривания: если оспаривается по формальным основаниям, то есть ввиду некомпетентности органа или нарушения процедуры принятия, то он незаконен с момента его принятия. Если акт оспаривается по существу, то, как правило, суд признает его недействующим с момента вступления решения в законную силу. Пленум также разъяснил, что именно с этого момента необходимо признавать недействующим акт, который в дальнейшем может быть оспорен в порядке конституционного судопроизводства. Также с этого момента акт признается недействующим, если установлено, что в период его действия на его оснвове были реализованы какие-либо права и свободы граждан. В этом случае признание его незаконным с момента принятия поставит под сомнение данные права и свободы, а это недопустимо.

В П/п №48 подчеркивается, что наряду с законностью суд проверяет также определенность содержания акта, и если суд придет к выводу, что акт является неопределенным, то есть допускает различные толкования, то в этом случае такой акт также признается несоответствующим закону. Вместе с тем, пленум делает оговорку: имеется в виду неопределенность самого акта. Если же содержание нормативного акта является вполне определенным, но существует различная практика его применения, то в этом случае оснований для признания акта недействующим нет.

Как указано в ч. 3 ст. 253 ГПК, основное последствие – это утраты силы акта или его соответствующей части, а также других нормативных актов, которые основаны на нем или воспроизводят его положения. Кроме того, само решение суда либо сообщение об этом решении подлежит опубликованию в том печатном органе, где был опубликован данный нормативный акт. Если это издание прекратило деятельность, то в этом случае публикация производится в том издании, где в настоящее время публикуются акты соответствующего органа. Важная норма содержится в ч. 4 ст. 253 ГПК – решение суда о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено путем повторного принятия такого же акта.

П/п КС от 11.04.2000 №6-п: разъяснено соотношение понятий “признание не действующим” и “признание недействительным”. Это разные понятия. Если акт признан недействительным, то он утрачивает силу, и поэтому не нуждается в какой-либо отмене, если же акт признан не действующим, то он не подлежит применению, но при этом не утрачивает свою юридическую силу, и следовательно, может быть объектом последующего оспаривания. Такой акт утрачивает силу либо с момента его официальной отмены тем органом, который его принял, либо с момента принятия судебного решения о признании его недействительным.

Если оспаривается акт, который в дальнейшем может быть оспорен в КС, то суд признает его недействующим. Если же дальнейшее оспаривание акта в судебном порядке уже невозможно, то суд признает этот акт недействительным, то есть утратившим силу. В зависимости от формулировки решения суда разными будут последствия. Если указано, то акт утратил силу, он не нуждается в отмене. Если же акт признан недействующим, то в этом случае соответствующий орган должен либо отменить этот акт, либо привести его в соответствие с законодательством.

В ГПК отсутствуют санкции за неисполнение решение суда. ФЗ “Об общих принципах организации МСУ в РФ” и ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”: если соответствующий орган не отменяет незаконный нормативный акт в течение срока, установленного судом, то это является основанием для досрочного прекращения полномочий соответствующего органа или должностного лица.

Если заявление удовлетворено частично, то здесь не применяется норма ст. 98 ГПК о пропорциональном распределении судебных расходов, и в данном случае, поскольку частично требования удовлетворены, то заявителю в полном объеме возмещаются все его судебные расходы.

В ст. 128 Конституции закреплено, что порядок образования и полномочия судов общей юрисдикции должны определяться ФКЗ. Соответственно, на данный момент есть только ФКЗ “О военных судах”, где предусмотрено оспаривание нормативных актов, затрагивающих права военнослужащих. Что касается ГПК, то он по своему статусу является ФЗ, а не ФКЗ. Следовательно, с точки зрения Конституции, он не может служить основанием для осуществления судебного нормоконтроля, и поэтому, строго говоря, вся судебная деятельность по проверке законности нормативных актов является неконституционной. Об этом неоднократно говорил сам КС: п/п КС от 27.01.2004 №1-п - “принятия ФКЗ неоправданно затянулось”. Тем не менее, КС воздерживается от проверки соответствия ГПК требованиям Конституции, поскольку в этом случае граждане будут лишены возможности оспаривать незаконные нормативные акты.