2. Становление и источники науки муниципального права России
Наука муниципального права представляет собой новую, находящуюся на стадии становления область научных знаний. О муниципальном праве не только как о науке, но и как об учебной дисциплине и отрасли права стали говорить не так давно. Толчок появлению и оформлению разрозненных, существующих в рамках других наук знаний, вокруг науки муниципального права положил, в первую очередь, процесс осуществления местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Реформирование власти на местах послужило основой формирования отрасли муниципального права. В настоящее время вокруг проблем местного самоуправления нередко разворачиваются жаркие дискуссии, которые подчеркивают роль новой науки муниципального права.
Наука муниципального права не возникла из ниоткуда. Проблемы организации и деятельности местного самоуправления, виды муниципальных образований исследовались и в дореволюционной России. Наличие таких исследований делает жизненный путь науки муниципального права более насыщенным.
В дореволюционной России не существовало специальной учебной дисциплины муниципального права, как и отрасли, и науки. Вместе с тем, имелись труды, которые были посвящены проблемам местного самоуправления. Кроме того, вся работа по изучению местного самоуправления, как правило, строилась вокруг двух классических теорий местного самоуправления: общественной и государственной теории местного самоуправления. Крупнейший специалист в области земского управления А.И. Васильчиков писал, что «самоуправлением называется такой порядок, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями – земскими обывателями». Вопросам земского и городского управления была посвящена обширная литература, в частности, работы В.Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого» и «О праве самостоятельности как основе для самоуправления»; А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений»; В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление» и др.
Вопросы местного самоуправления изучались в дореволюционной России в рамках государственного и административного права. Одной из работ дореволюционного периода является «Курс государственной науки», написанный известным государствоведом Б.Н. Чичериным. Он подчеркивает, что местное самоуправление играет огромную роль, в качестве минимальной ячейки выступает община, понимаемая в трех вариантах: 1) как местный союз в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее своим имуществом; 3) как центр управления. Наряду с Б.Н. Чичериным исследованием местного самоуправления занимался Н.М. Коркунов. Его учебник «Русское государственной право», содержал раздел «Самоуправление», который включал следующие главы: теория самоуправления, местное самоуправление на Западе; земское самоуправление; городское самоуправление; местное самоуправление окраин. Уже тот факт, что формировались теории местного самоуправления, исследовалось зарубежное местное самоуправление, говорит об активном внимании к вопросам местного самоуправления.
В советский период происходит ослабление внимания к проблемам местного самоуправления. Правовые аспекты деятельности местных органов власти и управления исследовались науками государственного и административного права. Речь об исследовании форм народовластия не шла совсем, так как власть лишь на бумаге принадлежала народу, а на самом деле небольшому кругу лиц, стоявших у руля огромной страны.
Значительный вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов власти внесли такие ученые советского периода, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Григорян, А.И. Ким, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.Я. Слива, К.Ф. Шеремет и др. Вместе с тем, необходимо отметить, что местные органы власти были именно местными органами, но не органами местного самоуправления. Все управление происходило от органов государственной власти. Поэтому проблемы, исследовавшиеся и выдающиеся в настоящее время за вопросы местного самоуправления, носят однобокий характер. Основными работами этого периода можно назвать книгу Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», книгу В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР».
Советская система организации власти не знала противопоставления органов местного самоуправления органам государственной власти, она была единой. Сельские советы не являлись чем-то отдельным от органов государственной власти, они также являлись органами государственной власти. Именно поэтому трудно в настоящее время положительно относиться к наработкам советского периода, хотя, несомненно, нужно признать, что труды советского периода являются культурно-историческим наследием науки муниципального права.
Активное развитие науки муниципального права наблюдается на современном этапе. Это связано не только с появлением законодательства регулирующего вопросы организации местного самоуправления, но и с большим количеством исследований по проблемам местного самоуправления в России. В 1994-1996 гг. появляются первые учебники по муниципальному праву. Это учебники О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, Н.В. Постового и др. Современный этап связан с появлением монографий и диссертационных исследований.
Е.М. Ковешников выпускает монографию «Государство и местное самоуправление», В.В. Пылин «Полномочия местного самоуправления», «Представительные органы местного самоуправления»; защищены докторские диссертации: В.И. Фадеевым «Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития»; И.В. Выдриным «Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике».
Активно публикуются по проблемам муниципального права многие ученые: Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, А.А. Замотаев, А.Н. Костюков, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, А.А. Уваров, Е.С. Шугрина и мн. др. Такое внимание к науке муниципального права неслучайно, так как исследования в этой области открывают перед учеными новые горизонты, дают возможности проявить себя, а возможно и войти в историю науки муниципального права.
Научные исследования в сфере муниципального права осуществляются при использовании различных источников науки.
К числу источников науки можно отнести, прежде всего, источники отрасли муниципального права. Особую роль играет Конституция РФ, которая устанавливает основные положения о местном самоуправлении, которые являются отправной точкой в исследованиях. Наряду с Конституцией РФ, анализируются, сравниваются федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты местного уровня, иные источники отрасли права.
Вторую группу источников науки муниципального права составляют правоприменительные и интерпретационные акты, которые связаны с организацией и осуществлением местного самоуправления. Например, важное значение для понимания некоторых особенностей местного самоуправления имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Третью группу образуют научные труды, посвященные проблемам организации и осуществления местного самоуправления. Сюда входят как источники науки современного периода, так и дореволюционного и советского периода развития науки.
Четвертую группу источников составляют различные статистические данные. Они могут отражать различные аспекты становления и развития местного самоуправления в России.
Пятую группу источников науки муниципального права образуют иностранное законодательство. В данную группу могут входить и нормативные правовые акты иностранных государств, и судебные прецеденты (так как в странах англо-саксонской системы права они играют основополагающую роль), и доктрина, а также иные источники. Так, в США федеральная конституция не закрепляет положения о местном самоуправлении, но некоторые конституции штатов такие нормы содержат, например, конституция штата Иллинойс.