Лекция 2 Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
Вопросы лекции:
1. Муниципальное право как наука
2. Становление и источники науки муниципального права России
3. Основные теории местного самоуправления
4. Муниципальное право как учебная дисциплина
1. Муниципальное право как наука
От отрасли муниципального права необходимо отличать науку муниципального права, которая является составной частью системы юридических наук. Правовые явления изучаются различными юридическими науками. Для каждой из них характерен собственный подход к предмету исследования, собственные методы исследования.
Муниципальное право как наука представляет собой совокупность идей, теорий, учений о местном самоуправлении, об истории его становления и развития, о целях, задачах, формах и методах его осуществления в России и за рубежом.
Наука муниципального права связана с деятельностью большого числа специалистов, как ученых, так и практиков, изучающих муниципально-правовые явления. Наука муниципального права формируется на стыке нескольких наук, таких как конституционное, административное, трудовое, гражданское право и др. Кроме того, система знаний о муниципальном праве формируется и на основе изучения исторического опыта осуществления местного самоуправления, то есть, взаимосвязана с историческими науками. Вместе с тем, наука муниципального права имеет свой собственный предмет и метод исследования, свою систему источников, научную терминологию и историю развития.
Предмет науки муниципального права – это все то, на что направлено научное познание, что изучается в рамках науки, а именно муниципально-правовые нормы, отношения, их субъекты, муниципально-правовые категории, закономерности возникновения, развития и становления отрасли муниципального права, осуществление местного самоуправления в России и за рубежом. Таким образом, предмет науки муниципального права гораздо шире предмета отрасли.
Как подчеркивает В.И. Фадеев, наука муниципального права рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как форму осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с её государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.
Предмет и содержание науки муниципального права воедино связаны с её методами познания. Методы науки муниципального права – это совокупность приемов и способов, с помощью которых изучаются муниципально-правовые явления. Наука муниципального права применяет общенаучные, специальные и частнонаучные методы.
Среди общенаучных методов исследования особое значение имеют логические методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, обобщение. Большинство общенаучных методов применяются в комплексе со специальными методами, такими как системный, сравнительный, функциональный, конкретно-социологический методы исследования.
При помощи анализа, можно исследовать основы местного самоуправления, разложив их на правовые, организационные, территориальные и финансово-экономические.
Метод конкретно-социологического исследования включает в себя такие приемы, как наблюдение, опрос, анкетирование, собеседование и др. Путем опроса можно установить точку зрения опрашиваемых на какую-либо проблему. Так, опрос от 21 сентября 2004 г., проводимый телекомпанией «Волга», в ходе которого выяснялось, кто должен избирать мэра, показал, что из 508 позвонивших 7,7 % полагают, что мэр должен избираться депутатами, 44, 5 % отдают предпочтения избранию мэра народом, а 47, 8 % думают, что будет лучше, если мэр будет назначаться.
Метод сравнительно-правового исследования – это прием, состоящий в сопоставлении двух и более муниципально-правовых категорий, имеющий целью выявить сходства и отличия. Так, можно сравнивать модели местного самоуправления, существующие в разных муниципальных образованиях; уставы этих муниципальных образований. Этот метод важен как с теоретической, так и с практической стороны, поскольку позволяет собрать полезные сведения в целях заимствования положительного опыта, как для совершенствования нормативных правовых актов, так и для совершенствования порядка управления.
Системный метод лежит в основе рассмотрения объектов как систем и ориентирует исследователя на раскрытие целостности объекта, на выявление многообразных типов связей в нем и сведение их в единую теоретическую картину. В науке муниципального права исследуются системы органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов, форм народовластии и другие системы. В таком качестве выступают также модели местного самоуправления, где находит отражение взаимосвязь и взаимодействие различных органов и должностных лиц при осуществлении своих функций.
Функциональный метод исследования позволяет рассмотреть тот или иной объект исследования с точки зрения выполняемых им функций и таким образом выявить его сущность и роль. Те или иные функции выполняют органы местного самоуправления, должностные лица. Рассмотрение их деятельности через призму функционального подхода позволяет увидеть, как действительно происходит функционирование всей системы местного самоуправления.
Метод правового эксперимента позволяет выявить положительные и отрицательные стороны внедрения на уровне муниципальных образований тех или иных новшеств. Например, проводился эксперимент по внедрению муниципальной милиции в муниципальных образованиях.
Как и любая наука, наука муниципального права выполняет целый ряд функций. Функции науки муниципального права – это назначение науки согласно общественным потребностям. Основными функциями науки муниципального права являются познавательная, прогностическая и идеологическая.
Познавательная функция проявляется через описание и объяснение. Описание – наиболее простой способ реализации познавательной функции. Суть его состоит в том, что на основе ознакомления с научными фактами, в результате полученной информации определенные сведения отображаются такими, какими представляются исследователю в повествовательной форме. Описать можно, например, модель местного самоуправления, порядок проведения референдума и т.д. Однако описание не позволяет раскрыть суть явления и в этом случае приходится прибегать к объяснению. Объяснение как метод позволяет раскрыть закономерности происходящих процессов, осуществления той или иной деятельности органом местного самоуправления.
Прогностическая функция состоит в предвидении того, каким изменениям подвергнется муниципально-правовое явление под действием какого-либо фактора. Прогностическая функция должна опираться на изменения в социальных, политических, экономических и правовых процессах. Так, признание муниципальной формы собственности наравне с другими формами собственности может способствовать увеличению самостоятельности органов местного самоуправления.
Идеологическая функция науки муниципального права состоит в разработке наиболее общих представлений, взглядов на местное самоуправление, на формы местного самоуправления. Эти взгляды могут передаваться от одних субъектов к другим субъектам и закрепляться в сознании в качестве общечеловеческих ценностей, например, представления о роли местного референдума как наиболее продуктивной формы осуществления народовластия может способствовать применению во многих муниципальных образованиях, а представление как о самой дорогостоящей из них, наоборот, может отпугнуть народ от участия в нем.
Муниципальное право как наука имеет свою систему, под которой понимается упорядоченная совокупность относительно самостоятельных комплексов теоретических положений и взаимную связь между ними. Эта система формируется не произвольно. В её основе лежит структурность самого предмета научного познания. Следует выделить следующие относительно самостоятельные части науки муниципального права, которые в своей совокупности и составляют систему:
1. Общие положения о муниципальном праве как отрасли, науке и учебной дисциплине; предмете, методе и источниках муниципального права как отрасли права и науки; категориях муниципального права; закономерностях становления и развития муниципального права, а также об основных теориях местного самоуправления.
2. Местное самоуправление в системе народовластия. Здесь изучаются понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, роль народа в реализации власти на местном уровне через формы народовластия – референдум, выборы, сходы (собрания) граждан и др.
3. Основы местного самоуправления. В рамках данного раздела рассматриваются организационные, территориальные, правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления. Особая роль здесь отводится моделям местного самоуправления в России и за рубежом, а также институту муниципальной службы.
4. Компетенция муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе исследуются полномочия в области финансово-экономической деятельности, управления муниципальной собственностью, здравоохранения, образования, науки, культуры, в сфере торговли, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, использования и охраны природных ресурсов, общественного порядка и безопасности. Особо необходимо отметить исследование возможности осуществления отдельных государственных полномочий.
5. Гарантии, контроль и ответственность при осуществлении местного самоуправления. Здесь находят отражение правовые и неправовые гарантии местного самоуправления, формы осуществления контроля за местным самоуправлением, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед различными субъектами муниципального права.