1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra

ский, чем содержательный характер. Прежде всего, поменялись лидер и антилидер: это уже не Петербург, где 2003 г. поубавил политического плюрализма и демократичности выборов, и не Калмыкия, наоборот, прибавившая в части и открытости, и плюрализма, и демократичности выборов. Первый сместился на 3—7-е места, которые он делит с Пермской и Нижегородской областями, Карелией и Красноярским краем, вторая поднялась на 78—82-е места (кроме нее там Чукотка, Мордовия, Усть-Орда и Эвенкия). В целом, однако, состав и верхней, и нижней десяток практически не изменился (исключение — Ярославская и Волгоградская области, переместившиеся из конца первой десятки в начало третьей).

Рис. 1.4. Распределение регионов по индексу демократизма, составленному на основе экспертного опроса, 1991—2001 гг.

Среди регионов с заметно выросшим рейтингом — Республика Коми (+9), Красноярский край (+8), Якутия (+7), Псковская область (+7), Калмыкия (+6), Самарская, Московская, Новгородская, Владимирская области (по +5). Наибольшее падение рейтинга отмечено у Хакасии (–6) и Ярославской области (–6), Петербурга (–4). Нетрудно заметить, что в обеих группах оказались как регионы,

где относительно недавно сменился многолетний лидер (Коми, Якутия, Петербург), так и регионы, где, наоборот, лидер находится у власти десять лет и более (Калмыкия, Новгородская и Ярославская области). Дело, таким образом, не столько в самом факте смены власти на выборах, а в наличии плюрализма и политической конкуренции. В случае Петербурга сказалось как то, что городской политический ландшафт заметно обеднел после делегирования многих ярких представителей местной элиты в Москву, так и рост вмешательства в местную политику со стороны Центра.

Как ни невелики подвижки в рейтингах демократичности регионов (см. табл. 1.15, 1.16), будучи положенными на карту, они дают достаточно закономерную/осмысленную географическую картину. На современной карте отчетливо видна широтная дифференциация с наиболее демократичными регионами, образующими сплошную полосу к северу от основной полосы расселения

исеверо-западный, уральский и восточно-сибирский сгустки. Можно, пожалуй, говорить и о формировании волжского сгустка, представленного Нижегородской и Самарской областями. И к северу, и особенно к югу от этой полосы находятся широтные же ареалы менее демократичных регионов, представленные обширными малозаселенными северными территориями и национальными республиками Северного Кавказа, Волги и южной Сибири. Более внимательный взгляд на Европейскую часть обнаруживает некую концентрическую мегаструктуру с менее демократичным центром от Вологды до Башкирии и более демократичной и, главное, демократизирующейся периферией по Уралу, северным и западным рубежам страны. Эта европейская демократичная периферия имеет выступ-протуберанец на восток — по средней Сибири до Байкала.

Весьма интересны подвижки, происшедшие в регионах за последние годы. Два ареала падения рейтинга демократичности: ВолгоВятский с Вологдой и Южно-Сибирский в составе Тувы, Республики Алтай, Хакасии и Кузбасса. Заметный рост демократичности гораздо более дифференцирован территориально: это и Якутия с Красноярским и Алтайским краями, и Коми, и Псков-Новгород,

иВладимир с Самарой, и Воронеж, и Калмыкия. Нетрудно заметить, что в ряде случаев существенный рост демократичности связан со сменой главы региона 75. Впрочем, это не относится к Калмыкии, Са-

маре или Новгороду, где лидеры оставались у власти почти пятнадцать лет, там другое: ослабевание позиций единоличного лидера

иусилившиеся внутриэлитные противостояния, усиление независимости силовых структур и судов от местных властей и, как следствие, более свободные выборы и др.

Иркутская область традиционно входит в первую десятку регионов страны, являясь одним из национальных лидеров и по степени политического плюрализма, и по развитости гражданского общества. Плюрализм в иркутской политике проявляется и в том, что любые выборы здесь являются реальной формой политической борьбы

истолкновения интересов разных элитных групп, и эффективное число партий или кандидатов всегда существенно превышает среднероссийское, что иркутская политика всегда шумна и конфликтна, причем конфликты эти (между губернатором и мэрами, исполнительной

ипредставительной ветвями власти и др.) институциональны и воспроизводятся снова и снова при смене игроков. На региональной сцене выступает много влиятельных игроков — как федеральных, так

исвоих, что исключает возможность доминирования кого-то одного из них. Немаловажен и фактор наличия субстрата в виде многочисленного академического и студенческого сообщества, а также критической массы с одним из крупнейших в стране городов к востоку от Урала, и относительной самостоятельности городов в силу как огромных расстояний, так и сибирского менталитета.

При этом, однако, регион тянут вниз разного рода нарушения на выборах (особенно на недавнем «объединительном» референдуме)

икоррупция. В свое время, на заре перестройки, именно здесь набирали силу протестные экологические движения: за чистоту Байкала, за закрытие Байкальского ЦБК. Потом накал экологических протестов спал по всей стране, и в Иркутской области тоже. По иронии судьбы по прошествии двух десятков лет, в 2006 г., уже на новом витке спирали, когда об экологии снова вспомнили, главными объектами протестов стали трасса ВСТО и все тот же ЦБК.

Три других наших региона занимают положение в середине общего списка. При этом если Оренбургская область — кругом средняя, Мурманская область выделяется к лучшему и по политическому устройству, и (особенно в последнее время) по открытости и по демократичности выборов (случайно или нет, но именно эти два фактора продемонстрировали недавно рост в наибольшем числе регио-

нов страны — каждом восьмом-десятом). Заметно здесь и разделение властей. Характерно, что именно на Мурмане был создан прецедент, когда доминирующую в местном парламенте «Единую Россию» заставили по суду отказаться от первоначальной схемы полного контроля за всеми комитетами и поделиться с оппозицией.

Что касается Астраханской области, то в последние год-два она прибавила как в открытости, так и в коррупционности, что часто идет «в пакете». Не последнюю роль здесь сыграл публичный конфликт между губернатором Жилкиным и авторитетным мэром Астрахани Боженовым, а также заметно усилившееся в последнее время внимание Центра включая и финансовое.

На Оренбуржье персональный состав политического Олимпа наиболее стабилен, а политическая элита в целом наиболее укоренена — доля чужаков здесь минимальна. Попытки пересадить сюда «варягов» наталкиваются на сплоченное и мощное, хотя и не принимающее публичных форм сопротивление местной политической среды. Не случайно пришедшие сюда в 2008 г. новые главный федеральный инспектор и прокурор не прижились и в считанные месяцы уехали из региона. В политической динамике — и в элитах,

ив электорате — резко преобладают эволюционные, а не революционные черты. Устойчивая сбалансированность в местной политике связана и с тем, что основные бизнес-игроки здесь имеют свою нишу (включая и территориальную) каждый и не особенно конкурируют друг с другом.

Инструментальный рейтинг демократичности, в основе которого сравнительный анализ электорального поведения в разных его проявлениях и на выборах разного уровня: федеральных, региональных

иместных, дает несколько иную картину, нежели экспертный. Наиболее демократичными выборы оказываются в Мурманской области, где

иконкурентность выше, и протестное голосование в пределах нормы,

иотносительно малозаметны признаки нарушений на выборах.

Все четыре региона анализа стабильны с точки зрения экспертного рейтинга демократичности. Наиболее стабильна по этому показателю Оренбургская область — последние четыре года индекс демократичности не менялся вовсе.

Все регионы кроме Иркутской области входят в группу средней демократичности, и только Иркутская область входит в группу с высокой демократичностью. На рис. 1.5 можно увидеть, что Иркутская,

Астраханская и Мурманская области идут почти вровень с общероссийским трендом и слабо от него отличаются. Иркутская область выделяется от остальных прежде всего политическим плюрализмом (складывающимся из-за давней конкуренции между различными элитными группами) и сильным гражданским обществом (связанным с развитой академической и эколого-правозащитной средой). Говоря о факторах, снижающих демократичность, стоит указать на негативный опыт Астраханской области. Регион получил низкую оценку за свободу СМИ и коррупцию.

Рис. 1.5. Рейтинги демократичности, 1991—2007 гг.

Экспертный рейтинг демократичности рисует несколько другую картину. Наиболее демократичной оказывается Оренбургская область — из всех рассматриваемых регионов там была выше конкурентность борьбы на думских и губернаторских выборах, достаточно низкое протестное голосование, а также сравнительно низкие показатели нарушений на выборах.

Все регионы кроме Мурманской области имеют рейтинг демократичности ниже среднероссийского. Играет против повышенная протестность выборов (наивысший показатель среди рассматриваемых регионов, связанных с традиционной повышенным северным негативизмом), а также нарушения на выборах.

О б щ е с т в е н н ы е п а л а т ы и с о в е т ы

Новым многоцелевым проектом Кремля является система общественных палат. Это и новый механизм прямой и обратной связи между властью и обществом, и некий демократический декорум, призванный отчасти компенсировать ряд демонтированных или ослабленных демократических институтов, и попытка строительства очередной вертикали, на сей раз организующей гражданское общество, и многое другое включая заявлявшийся В. Путиным вид гражданского контроля над силовыми и правоохранительными ведомствами, получивший развитие в президентском указе от августа 2006 г. об общественных советах при этих ведомствах, формируемых с подачи Общественной палаты.

Проект Общественной палаты, запущенный Кремлем, зажил собственной жизнью. Представляется, что и по масштабу, и по воздействию на общество он оказался существенно больше, чем это виделось поначалу. Дело прежде всего в его эшелонированности — резкой активизации уровней федеральных округов, регионов, а в ряде случаев и городов. Хотя понятно, что демонстративная активность Общественной палаты призвана сыграть важную имиджевую роль в ситуации ужесточающейся критики режима со стороны Запада за антидемократичность.

В нынешнем виде Общественная палата представляет собой некий гибрид колонны «общественных организаций» на Съезде народных депутатов СССР и ельцинского Президентского совета. Функции ее неясны, а механизм формирования демократичен настолько, насколько демократичен сам нынешний режим: первую треть назначает президент по собственному усмотрению, а уж потом эта «президентская» составляющая устанавливает механизм отбора второго (федерального) и третьего (регионального) компонентов.

Проблема в том, что Общественная палата — орган абсолютно неконституционный, созданный президентом и для президента. Его главная задача — служить своего рода демпфером между обществом и властью, обращая внимание главы государства на то, с чем общество не согласно, задавая тон и определяя повестку в диалоге власти и общества, оттесняя при этом неудобных для власти представителей об-

щества. Эту функцию палата будет выполнять. Другое дело, что Общественная палата не может заменить собой — хотя бы частично — парламент, как это вначале декларировалось, по той простой причине, что она имеет исключительно совещательные функции. На ее рекомендации и советы, что было уже продемонстрировано, власть не обязана реагировать. И это, безусловно, плохо, поскольку действенными оказываются только те политические инструменты, которые обладают какой-то самостоятельностью. А если самостоятельности нет, мы получаем еще один дополнительный — к десятку уже существующих — президентских советов.

Можно указать на то, что возможности Общественной палаты

врамках существующей политической системы очень ограниченны, как, впрочем, и возможности любого другого института. Может ли она сыграть позитивную роль в рамках этих ограничений? Безусловно. Только при этом а) не надо ждать от нее слишком многого — она не должна быть главным и тем более единственным механизмом взаимодействия власти и общества; б) обществу следует активнее работать с Общественной палатой, доводить через нее до сведения власти свои интересы, поставить ее себе на службу. В конечном счете активность палаты как представителя общественных интересов будет зависеть от активности самого общества.

Качество и репрезентативность общественных палат и советов достаточно серьезно колеблется от региона к региону (табл. 1.17). Некоторые из них, например, в Иркутской области, представляют собой достаточно формальные образования, созданные «для галочки» в рамках моды на общественные палаты (начавшейся после создания федеральной Общественной палаты), другие, как в Мурманской области, имеют давнюю историю и созданы с таким расчетом, чтобы действительно представлять общественные объединения. В Оренбургской области один институт консультирования с общественностью эволюционировал в другой и был легализован только

в2006 г. В Астраханской области общественный совет при губернаторе был создан еще до общероссийской установки на создание региональных общественных палат, но от этого не стал лучше — этот совет получился абсолютно карманным: и совет, и председателя назначает лично губернатор.

ВИркутской области наблюдается конкуренция между Общественной палатой (созданной губернатором Тишаниным) и Обще-

ственным советом при Законодательном собрании (созданным спикером Кругловым). Впрочем, в связи со сменой губернатора можно ожидать изменения и этого института.

Наиболее удачным примером региональной палаты из рассматриваемых можно назвать Мурманское общественное собрание. Вопервых, принципиально отличается принцип его формирования — в него может войти любая общественная организация, поэтому четкого числа членов нет. Губернатор имеет всего одного представителя (правда, с решающим правом голоса). Во-вторых, членство ос-

новано на участии организаций, а не конкретных «уважаемых людей». В-третьих, законодательно установлено, что руководящий совет должен ротироваться каждые полгода с обязательной заменой двух третей состава.

Втаком виде существовала первая Общественная палата Оренбургской области (основана в 1994 г.), однако закона, легализующего

еестатус и структуру, так и не было принято. В состав палаты входило около 80 представителей общественных организаций, причем в отличие от второго (существующего) варианта Общественной палаты в список членов входили правозащитные организации. Просуществовав десять лет, она в 2004 г. практически перестала функционировать (не без давления администрации) и только в 2006 г. была создана в новом виде. Особенность формирования этой палаты состоит в том, что больше половины представителей назначаются от муниципалитетов — их предлагают главы районов.

По мнению некоторых аналитиков, Общественная палата Оренбургской области по своему смыслу стала «вторым парламентом», т. е. местом выражения интересов и публичной активности тех граждан области, которые не попали в Законодательное собрание. Наиболее типичный пример — ее председатель А. Костенюк, баллотировавшийся по одномандатному округу, но проигравший. Однако в отличие от ЗС Общественная палата не обладает ни полномочиями, ни влиянием на общественную жизнь.

Как и федеральная Общественная палата, большинство региональных общественных палат — создания искусственные. С одной стороны, это уже не просто губернаторская приемная граждан, но и не структура, направленная на улучшение взаимодействия власти и общества. Как и в случае с федеральной Общественной палатой, одна из основных функций региональных палат — создание видимости наличия гражданского общества, локализация и контроль над ним.

Вцелях обеспечения государственной поддержки некоммерческих, неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, впервые за всю историю существования общественных организаций в 2007 г. президент России подписал распоряжение о предоставлении из федерального бюджета 1245 млн руб. на реализацию социально значимых проектов. Совместная работа областной Общественной палаты и некоммерческих организаций