1petrov_n_titkov_a_vlast_biznes_obshchestvo_v_regionakh_nepra
.pdfние патернализма. В такой ситуации, да еще когда власть сильна
иконсолидирована, трудно ждать расцвета третьего сектора. Представляется, однако, что экстраполяция этого на продолжительный срок вперед была бы абсолютно неправомерна. Дело в том, что пассивные граждане хороши для стагнации, характерной для последних лет. А для движения вперед, для модернизации власть должна опираться на активную поддержку со стороны общества. Именно от власти поэтому можно в ближайшие год-два ожидать мощного толчка для развития гражданского общества в России. И если власть не захочет или не сможет сделать этот толчок в своих интересах, модернизировав всю политическую систему и обеспечив общественное участие в ней, она неминуемо вызовет политический кризис или серию кризисов с нарастающей волной массовых протестных движений
инеизбежным вслед за этим обновлением — и власти, и общества.
Ко н ф л и к т ы
во в з а и м о о т н о ш е н и я х
об щ е с т в а и в л а с т и
ии х п р е о д о л е н и е
Нельзя сказать, что власть не извлекает никаких уроков из своих ошибок. Иногда она пытается устранить причины, их вызвавшие, чтобы избежать повторения в будущем, чаще — чтобы просто минимизировать негативные для себя последствия. Наиболее яркий пример последнего времени — уже упоминавшиеся массовые протесты начала 2005 г. в ответ на недостаточно продуманную и плохо исполненную реформу монетизации льгот.
Вначале власть, напуганная массовыми протестами в десятках регионов (и это вскоре после «оранжевой революции» на Украине!), просто отступила, резко увеличив компенсации за отбираемые льготы и повысив пенсии — ведь именно пенсионеры оказались главными участниками акций протеста. Затем был введен ряд новых механизмов, призванных улучшить взаимодействие между федеральным и региональным уровнями власти и одновременно повысить оперативное информирование Москвы о происходящем. Это специальная комиссия при премьере и обязательные поездки руко-
170 |
Ч А С Т Ь П Е Р В А Я |
водителей правительства в регионы по графику, введение практики регулярных отчетов губернаторов на расширенном заседании правительства. Следующим шагом стала ревизия функций, еще недавно переданных на федеральный уровень, и возврат части из них на уровень региональный. Стала разрабатываться формализованная многопараметрическая система мониторинга и оценки действий региональных властей. Специальной рабочей группе Госсовета под руководством красноярского губернатора было поручено готовить новую концепцию региональной политики. Летом 2006 г. ее обсудили на Госсовете, и работа продолжилась.
Кремль демонстративно жестко расправился с лидерами двух партий — Партии пенсионеров и «Родины», ослушавшихся его прямого распоряжения дистанцироваться от акций протеста и с некоторым успехом для себя воспользовавшихся ситуацией для увеличения популярности. Обе партии подверглись жесткому давлению на региональных выборах, когда, например, на мартовской серии выборов 2006 г. в восемь региональных парламентов Партия пенсионеров была снята с выборов в половине регионов, а «Родина» —
всеми из восьми. Одновременно под нажимом Кремля оба чересчур самостоятельных партийных лидера — Валерий Гартунг и Дмитрий Рогозин — были отстранены от руководства партий и заменены малоизвестными фигурами. Были внесены новые поправки, ужесточающие законодательство в отношении политических партий, существенно усилен контроль за ними, особенно в части финансирования. Резко усилился и контроль за финансированием общественных организаций, особенно из западных источников.
Вобласти партийного строительства был взят курс на поголовную партизацию губернаторов, официальное обзаведение ими мандатами «Единой России». Поворот «Единой России» лицом к регионам символизировало также проведение ее съездов с 2005 г. не
вМоскве, а в провинции 71. Развернулась и работа с молодежью, чтобы, во-первых, не допустить ее к участию в акциях протеста и, вовторых, подготовить некую антипротестную силу.
Позитивным постмонетизационным проектом Кремля стала Общественная палата, окончательно сформированная к началу 2006 г. Цели при этом преследовались разнообразные: с одной стороны, взятие под контроль и опеку структур гражданского общества в регионах, с другой, — развертывание некоторой «противопожарной»
7 . В Л А С Т Ь — О Б Щ Е С Т В О |
171 |
системы раннего обнаружения очагов возгорания и оперативного реагирования. В конце 2007 г., через два года после начала деятельности Общественной палаты, прошла ротация ее состава. За два с лишним года существования палата активно включилась в целый ряд локальных общественных протестов включая протесты против дедовщины в армии после дикого случая с А. Сычевым в Челябинске, протесты выселяемых московскими властями в Бутове, дело О. Щербинского, антикавказские погромы в Кондопоге. Вмешательство Общественной палаты имеет цель, сходную с прививкой, позволяющей переболеть болезнью в легкой форме.
Не желая более рисковать в ситуации приближавшихся выборов 2007—2008 гг. и передачи власти, Кремль растянул сроки, перенес или отложил на послевыборное время целый ряд начатых масштабных реформ, напрямую затрагивающих население и способных вызвать у него негативную реакцию. Это реформа ЖКХ, муниципальная реформа, реформа «Российских железных дорог» и др. Чрезвычайно осторожно Кремль подошел и к смене губернаторов, которые с января 2005 г. стали фактически назначаться президентом. По крайней мере, планировавшегося поначалу радикального «очищения» губернаторского корпуса от «безответственных популистов» не произошло, и глав, контролировавших ситуацию в своих регионах, менять не стали. Был свернут и ряд расследований, направленных против глав регионов или напрямую их затрагивающих, например, против президента Башкирии Муртазы Рахимова, осенью 2006 г. и вовсе представленного Путиным на новый срок.
Трудно определенно сказать, насколько все описанные шаги Кремля в 2005—2006 гг. обусловлены именно антимонетизационными протестами, хотя представляется, что в очень значительной степени. Впрочем, вернее будет сказать — массовыми протестами января-февраля 2005 г. на фоне только что прокатившихся по целому ряду постсоветских стран «цветных» революций.
Научилось ли чему-либо общество в результате своего в целом ус-
пешного противостояния действиям власти в начале 2005 г.? Пожа- ‘ луй, нет. Когда волна стихийных протестов понемногу спала, оказа-
лось, что конвертации протеста в конструктивные действия в общем не произошло. Не было создано никаких новых каналов общения между гражданами и властью, не произошло и консолидации самих граждан в некие устойчивые объединения (кроме, может быть, во-
172 |
Ч А С Т Ь П Е Р В А Я |
дителей). Лишь в очень немногих регионах был накоплен некоторый опыт консолидации различных общественных сил для совместных действий и создания ряда площадок для диалога с властями на региональном уровне. При этом граждане, общество усвоили урок: выходя на улицы и перекрывая магистрали, можно заставить власть пойти на уступки, отказаться от непопулярных решений.
Д е м о к р а т и ч н о с т ь р е г и о н о в
Выводы. Оценка ситуации с демократией в России не может быть полной без рассмотрения не только федерального, но и регионального уровня. Положение дел с демократичностью на региональном уровне и характер политической динамики там часто оказываются лучше, чем на уровне федеральном. В регионах благоприятнее ситуация с разделением властей, интенсивнее политическая конкуренция, больше эффективное число центров принятия решений, проще и эффективнее механизмы прямой и обратной связи между властью и обществом, есть элементы прямой демократии. Из основных причин можно отметить открытость региональных политических систем влияниям из Центра, ослабление общего влияния главы региона и его доминирующей роли по отношению к другим акторам включая парламент и суд, интенсивные персональные подвижки на всех уровнях региональной иерархии и др.
Все последние годы происходила целенаправленная унификация региональных политических институтов, механизмов, календаря, политической жизни в целом. Следствием этого стало выравнивание регионов по среднему уровню: менее демократичные регионы подтягивались кверху, а более демократичные — книзу. С уменьшением самостоятельности регионов сокращалась и их инновативность в политической жизни.
Наличие географических закономерностей и устойчивость во времени свидетельствуют о том, что вариации демократичности на региональном уровне больше связаны с долгоиграющими устойчивыми факторами, такими как размеры и разнообразие/сложность хозяйственного комплекса (наличие нескольких конкурирующих крупных игроков и связанных с ними бизнес-политических кланов) и социума
7 . В Л А С Т Ь — О Б Щ Е С Т В О |
173 |
(полицентричность системы расселения и наличие конкурирующих субрегиональных политических элит), политическая культура, и меньше — с персональными подвижками в политических элитах.
Демократичность — это интегральное выражение политического климата в стране и состояния общества. Она не одномоментна и не однопланова, поэтому ее нельзя ни наблюдать «невооруженным глазом», ни замерять непосредственно. Ее можно лишь оценивать на основе рядов многих наблюдений. При этом оценка носит, как правило, относительный характер — в пространстве (по сравнению с соседними регионами/странами) и во времени (динамика в одном регионе/стране).
Субъективизм при этом неизбежен. Есть два основных способа уменьшить его влияние на итоговую оценку. Один состоит в том, чтобы привлечь возможно большее число экспертов в расчете на то, что в итоге индивидуальный субъективизм погасится. Этим путем мы пошли первоначально, проведя в 1997 и 1999 гг. экспертный опрос для выявления наиболее и наименее демократичных из 57 областей, краев и федеральных городов России 72. Сложность состоит в том, что экспертов, в равной степени хорошо представлявших ситуацию в каждом из 89 (!) регионов, да еще в условиях бурной российской политической жизни, нет и быть не может. В лучшем случае квалифицированный эксперт лично бывал в последнее время
внескольких регионах, информирован о положении в ряде других из первых рук, а его мнение по основной массе регионов базируется на доступных источниках, хорошо, если вторичных. В этой ситуации помимо индивидуального субъективизма и различий в информационной освещенности событий региональной жизни имеют значение мифы, культивируемые средствами массовой информации и восполняющие недостаток конкретной информации о происходящем
врегионах. Применительно к демократичности наиболее распространенными оказались два расхожих представления. Согласно им регион демократичен, если он голосует за «демократов» и если у власти в нем находится «демократичный» лидер 73.
Избежать систематических ошибок, обусловленных как разной степенью информированности о ситуации в регионах, так и стереотипами общественного сознания, может помочь другой путь. В его основе лежит значительная детализация оценки, ее расчленение на дробные составляющие. Такой подход более трудоемок, он требует
174 |
Ч А С Т Ь П Е Р В А Я |
переработки обширной первичной информации по каждому из регионов. При этом он оправдывает себя, когда: а) обеспечивается относительное единообразие при оценивании ситуации в каждом из регионов, что дает региональную составляющую демократического транзита, б) оценка делается не единовременно, разово, но повторяется из года в год, что дает динамику транзита. В обоих случаях значение неизбежных несовершенств методики существенно уменьшается. Обширный банк данных, накопленный в рамках проекта Московского Центра Карнеги по социально-политическому мони-
торингу регионов в 1995—2009 гг., позволил приступить к отслежи- ‘ ванию пространственного разнообразия и временной динамики де-
мократичности регионов России по типу того, как это делает «Freedom House» для стран мира.
В общей программе рейтинговых оценок состояния свободы по всем странами мира «Freedom House» приводит три итоговых показателя: балльные оценки положения дел с а) политическими правами и б) гражданскими свободами (по семибалльной шкале от 1 — «максимально свободная» до 7 — «максимально несвободная»), а также итоговый статус страны с тремя градациями: «свободная», «частично свободная», «несвободная». По итогам 2004 г. Россия впервые получила статус несвободной страны. Гораздо более детальные оценки приводятся по переходным — постсоветским и постсоциалистическим странам, в отношении которых есть специальная программа «Nations in Transit». Двенадцать итоговых рейтингов варьируют в тех же пределах (1—7), но рассчитываются с точностью до второго знака после запятой. Это: 1) политический процесс; 2) гражданское общество; 3) независимые СМИ; 4) государственное и общественное управление; 5) законодательство и судебная система; 6) коррупция; 7) приватизация; 8) макроэкономическая политика; 9) микроэкономическая политика; 10) демократизация; 11) правовое государство; 12) экономическая либерализация 74.
Начнем с базы. Было бы неправильно, оценивая положение дел в регионах в последние годы (условно говоря, путинские), полностью игнорировать десять предшествовавших лет политического развития. 1991—2001 гг. — это и много, и мало. Реконструировать ситуацию десятилетней давности малореально, да и ценность такого рода реконструкции представляется сомнительной. Давать ежегод-
7 . В Л А С Т Ь — О Б Щ Е С Т В О |
175 |
ные рейтинги по восьми с лишним десяткам регионов сложно и вряд ли целесообразно — для этого просто нет необходимой информации. Выход заключается в том, чтобы оценить весь массив более чем десятилетней политической жизни, дав общий за десятилетие (с указанием отклонений от него вниз и вверх, если таковые были) и текущий рейтинги демократичности.
Общий рейтинг демократичности рассчитывается на основе балльной. оценки по десяти позициям:
региональное политическое устройство (реальный баланс властей, их выбираемость/назначаемость, независимость судов и правоохранительных. органов, ограничения и нарушения прав граждан); открытость/закрытость политической жизни (прозрачность происходящего в регионе и вовлеченность самого региона в обще-
национальную. политическую жизнь); демократичность выборов (наличие честных и свободных вы-
боров всех уровней: национального, регионального, местного, их конкурентность, роль «административного фактора» включая прямое вмешательство властей, участие судов, доступ к СМИ и т. д., наличие ограничений в реализации активного и пассивного избирательного. права, нарушений на выборах);
политический плюрализм (наличие реальной оппозиции власти и монолитность самой власти, существование стабильных партий, фракций. в ЗС, коалиций на выборах и после);
независимые СМИ (факт наличия, читательская аудитория, роль. в политической жизни, давление со стороны властей);
коррупция (сращивание экономических элит с политическими, коррупционные. скандалы и громкие дела);
экономическая либерализация включая приватизацию (региональное законодательство и правоприменительная практика, скандалы. по поводу собственности);
гражданское общество (влияние неправительственных организаций, референдумы, различные формы не санкционированной сверху общественной активности включая митинги, демонстрации, забастовки. и др.);
политические элиты: качество, воспроизводство/сменяемость (смены лидеров, осуществляемые посредством выборов и не приводящие к демонтажу всей системы власти), разнообразие элит и действенность механизмов согласования их интересов;
176 |
Ч А С Т Ь П Е Р В А Я |
. местное самоуправление (наличие избираемых органов местного самоуправления, их самостоятельность, активность и влиятельность).
Все частные оценки даются в баллах от 1 до 5 и потом суммируются (при этом возможны два варианта — простой и нормализованный, когда суммарные по стране веса факторов выравниваются). Важно подчеркнуть, что оценки относительны, что вся вариация укладывается в промежуток от 1 до 5 (шкалу приходится иногда растягивать, а иногда и сжимать) и что процедура оценивания начинается с определения регионов-полюсов по данному параметру, между которыми потом и расставляются все оставшиеся регионы.
Э к с п е р т н а я о ц е н к а д е м о к р а т и ч н о с т и
Первоначальная оценка регионов по каждой из десяти позиций делалась Н. Петровым и А. Титковым, которые вели региональный мониторинг Центра Карнеги с 1996 г. В случае заметных расхождений их позиции аргументировались и согласовывались, бралась средняя оценка. В сложных и неясных случаях привлекались эксперты, консультировавшие авторов по «своим» регионам. Результаты представлены в табл. 1.15.
При достаточно большой вариации предельных оценок, более чем трехкратной (от 4,5 у Петербурга до 1,4 у Калмыкии), контрасты в уровне демократичности регионов оказались не столь велики. Заметно выделяется группа лидеров, в которую входят Петербург (4,5), Свердловская (4,3), Пермская (4,1), Нижегородская (4,0) области и Карелия (4,1), следующая за ними группа регионов, одинаково оторвавшаяся и от лидеров, и от основной массы (Архангельская, Иркутская, Новосибирская, Самарская, Ярославская области — все по 3,7), и группа аутсайдеров в составе Северной Осетии (1,9), Усть-Ор- дынского Бурятского АО (1,9), Эвенкии (1,9), Тувы (1,9), Башкирии (1,8), Агинского Бурятского АО (1,8), Кабардино-Балкарии (1,7), Чукотки (1,7), Ингушетии (1,5) и Калмыкии (1,4). Основная масса регионов образует широкие пологие ступеньки между группой лидеров,
7 . В Л А С Т Ь — О Б Щ Е С Т В О |
177 |
Экспертная оценка демократичности регионов, |
Таблица 1.15 |
1991—2007 гг. |
|
Место |
Регион |
Базовая |
Сумма |
Сумма |
Сумма |
Сумма |
Сумма |
|
1991— |
|
оценка |
1999— |
2000— |
2001— |
2002— |
2003— |
|
2007 |
|
|
1991— |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
|
2001 |
|
|
|
|
|
1 |
|
С.- Петербург |
45 |
43 |
41 |
42 |
41 |
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
Свердловская область |
43 |
46 |
45 |
45 |
44 |
42 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
Пермский край |
41 |
42 |
41 |
44 |
41 |
43 |
4 |
|
Карелия |
41 |
39 |
41 |
41 |
41 |
40 |
5 |
|
Нижегородская область |
40 |
40 |
41 |
42 |
41 |
38 |
6–10 |
Самарская область |
37 |
41 |
42 |
45 |
45 |
45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6–10 |
Архангельская область |
37 |
37 |
42 |
41 |
41 |
41 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6–10 |
Новосибирская область |
37 |
38 |
37 |
39 |
40 |
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6–10 |
Иркутская область |
37 |
36 |
39 |
39 |
40 |
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
22–26 |
Мурманская область |
30 |
31 |
36 |
31 |
31 |
33 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
36–43 |
Астраханская область |
28 |
27 |
31 |
29 |
30 |
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
49–56 |
Оренбургская область |
26 |
29 |
27 |
30 |
30 |
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
79–82 |
Эвенкийский АО |
19 |
20 |
30 |
20 |
21 |
21 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
79–82 |
Усть-Ордынский Бурятский АО |
19 |
20 |
20 |
21 |
20 |
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
79–82 |
Северная Осетия |
19 |
19 |
19 |
20 |
20 |
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
79–82 |
Тува |
19 |
17 |
17 |
17 |
18 |
18 |
|
83–84 |
Башкирия |
18 |
17 |
18 |
19 |
20 |
20 |
|
83–84 |
Агинский Бурятский АО |
18 |
20 |
18 |
18 |
18 |
18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
85–86 |
Чукотский АО |
17 |
19 |
20 |
18 |
18 |
18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
|
Кабардино-Балкария |
17 |
16 |
17 |
16 |
18 |
18 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
87 |
|
Ингушетия |
15 |
17 |
17 |
17 |
17 |
17 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
88 |
|
Калмыкия |
14 |
19 |
20 |
21 |
22 |
22 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
В среднем |
27,5 |
28,3 |
28,6 |
29,3 |
29,6 |
29,7 |
состоящей из крупных урбанизированных регионов, и группой аутсайдеров, состоящей из небольших (Башкирия — исключение) этнических республик и автономий. На одной из таких ступенек находится Москва (2,9), занимающая место в начале четвертого десятка. Кстати, на этой и нескольких близлежащих ступеньках в диапазоне от 2,5 до 3,0 оказывается почти половина регионов страны.
Структура оценок при наличии некоторых индивидуальных отскоков выглядит в целом довольно сбалансированной. Если, например, взять группу из пяти лидеров, то окажется, что благополучнее
178 |
Ч А С Т Ь П Е Р В А Я |
всего дела там обстоят со СМИ (4,8), открытостью (4,6), политическим устройством и демократичностью выборов (4,6), несколько хуже — с гражданским обществом и экономической либерализацией (4,4), заметно хуже — с воспроизводством элит и местным самоуправлением (4,0) и совсем плохо — с коррупцией (3,0).
Вопреки первоначальным ожиданиям коридор, в пределах которого колеблются оценки демократичности регионов за все эти годы, весьма узок. Лишь в семи случаях нами зафиксированы существенные сдвиги: в трех регионах — вверх (Алтай-97, Карачаево-Черкесия-99, Чувашия-93), в четырех регионах — вниз (Мордовия-93, Приморский край-93, Кемеровская-97 и Саратовская-96 области). Во всех этих случаях наблюдалась смена власти (в Чувашии — скорее установление власти), причем приход более сильного лидера приводил, как правило, к дедемократизации. Все эти подвижки приходятся на среднюю часть кривой демократичности. Положение и лидеров, и аутсайдеров устойчиво и никаких заметных колебаний не претерпевает.
Сама получившаяся кривая демократичности (рис. 1.4) имеет вполне традиционный вид: два довольно круто уходящих вверх и вниз крыла по 10—15 регионов каждое и обширная очень пологая средняя часть. В составе демократического крыла — крупные городские регионы (причем не просто с высокой долей городского населения, но имеющие в своем составе крупные города; здесь представлены почти все города-миллионеры) во главе с Петербургом. В составе недемократического крыла — главным образом национальные республики и автономии с немногими «русскими» регионами: Орловской, Курской, Ульяновской областями, Приморским краем. Впрочем, республики есть и среди лидеров — это Карелия, Удмуртия, Чувашия. В составе «основного тела» с малозаметным градиентом Москва (правда, ближе к демократичному крылу) и Кемерово, Бурятия и Саратовская область, многие регионы «красного пояса». Уже из перечисления видно, что географически все тоже очень перемешано. Простой и очевидной логики в ранжированном ряде демократичности нет, для описания его нужен учет ряда факторов, как объективных, так и субъективных.
Если обратиться к текущей оценке демократичности за 2003— 2007 гг. (табл. 1.16), рассчитанной по методу скользящей средней, то окажется, что сдвиги по сравнению с базовым рейтингом заметны, хоть и не особенно велики. Часть их носит скорее символиче-
7 . В Л А С Т Ь — О Б Щ Е С Т В О |
179 |