2. «Школы» государственного управления, их сущность и специфика. А) Административная (классическая) школа в управлении

Особенности административной школы. Представители классической (1920—1950) школы, а именно — А. Файоль, Л. Урвик, Дж. Муни, имели непосредственный опыт работы в качестве руководителей высшего звена управления в большом бизнесе. Их главной заботой была эффективность применительно к работе всей организации. «Классики» (работы которых в значительной степени исходили из личных наблюдений, а не основывались на научной методологии) старались взглянуть на организации с точки зрения широкой перспективы, пытаясь определить общие характеристики и закономерности организаций.

Целью школы было создание универсальных принципов управления, следование которым несомненно приведет организацию к успеху. Эти принципы были связаны с двумя аспектами. Одним из них была разработка рациональной системы управления организацией. Определяя основные функции бизнеса как финансы, производство и маркетинг, «классики» были уверены, что могут определить лучший способ разделения организации на подразделения или группы. Файоль рассматривал управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций.

Вторая категория принципов касалась построения структуры организации и управления работниками.

А. Файоль сформулировал 14 принципов управления:

• разделение труда. Целью разделения является выполнение работы, большей по объему и лучшей по качеству при тех же усилиях. Это достигается за счет сокращения числа целей, на которые должны быть направлены внимание и усилия;

• полномочия и ответственность. Полномочия дают право отдавать приказ, ответственность — ее противоположность;

• дисциплина. Предполагает послушание и уважение к достигнутым соглашениям между организацией и ее работниками. Дисциплина предусматривает справедливое применение санкций;

• единоначалие. Работник должен получать приказы только от одного непосредственного начальника;

• единство направления. Каждая группа, действующая в рамках одной цели, должна быть объединена единым планом и иметь одного руководителя;

• подчиненность личных интересов общим. Интересы одного работника не должны превалировать над интересами компании;

• вознаграждение персонала. Для того чтобы обеспечить верность и поддержку работников, они должны получать справедливую зарплату;

• централизация. Необходимо обеспечить наиболее правильное соотношение между централизацией и децентрализацией в зависимости от конкретных условий;

• скалярная цепь, то есть ряд лиц, стоящих на руководящих должностях, начиная от лица, занимающего самое высокое положение, — вниз, до руководителя низового звена. Не следует отказываться от иерархической системы без необходимости, но поддержание иерархии вредно, когда она наносит ущерб бизнесу;

• порядок. Место — для всего, и все — на своем месте;

• справедливость — сочетание доброты и правосудия;

• стабильность рабочего места для персонала. Большая текучесть кадров снижает эффективность организации;

• инициатива. Означает разработку плана и обеспечение его успешной реализации;

• корпоративный дух. Союз — это сила, а она является результатом гармонии персонала.

б) Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.

Первым внимание на людей обратил Р. Оуэн. Он утверждал, что предприятие много времени тратит на обслуживание оборудования (смазка, ремонт и т. п.) и мало заботится о людях. Поэтому вполне разумно тратить такое же время и на "уход" за людьми ("живой машиной"), тогда, скорее всего, не понадобится "ремонтировать" людей.

Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.

Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.

Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.

К исходным положениям теории человеческих отношений относятся:

• люди в основном мотивируются социальными потребностями и ощущают свою индивидуальность благодаря отношениям с другими людьми;

• в результате промышленной революции и рационализации процесса сама работа в значительной степени потеряла привлекательность, поэтому удовлетворение человек ищет во взаимоотношениях с другими людьми;

• люди более отзывчивы к социальному влиянию группы равных им людей, чем побуждением посредством контроля, исходящего от руководства;

• работник откликается на побуждение руководителя, если руководитель рассматривается работником как средство удовлетворения своих потребностей.

Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.

В дальнейшем (40-60-е гг. XX вв.) идеи школы человеческих отношений легли в основу школы поведенческих наук, представителями которой стали А. Маслоу, МакГрегор, Герцберг и др. Совершенствование методов исследований в области социологии и психологии позволило изучение поведения человека в процессе труда поставить на научную основу. Основой поведенческого (бихевиористского) подхода к управлению являются различные аспекты социального взаимодействия, что привело к развитию теории и методов формирования коллектива как особой социальной общности и межличностных отношений внутри организации. Особое значение придается стилю управления и его влиянию на производительность и удовлетворенность работников своим трудом.

Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.

в) Эмпирическая школа в менеджменте стала новым этапом в развитии представлений об управлении. Наиболее заметными представителями этого направления были П. Друкер, Д. Миллер, Р. Дэвис. В основе взглядов сторонников этой школы лежало представление о том, что любые рекомендации по управлению нельзя дать, если не было собрано достаточное количество конкретных данных, касающихся конкретной ситуации.

Именно по этой причине данная школа была названа эмпирической. Эмпиризм — это особый подход к знанию, который предполагает уделение особого внимания опытным данным, которые затем обобщаются и объясняются. Роль теорий и, шире, любых теоретических представлений, с позиции эмпиризма, не так велика, поскольку теории только объясняют эмпирические (полученные при помощи опыта) факты.

Следовательно, эмпирическая школа изначально противопоставила себя некоторым предшествующим направлениям менеджмента, в частности, поведенческой школе и школе человеческих отношений. Последние подходили к объекту исследования менеджмента «предвзято», то есть заранее зная, в чем заключается его сущность. В рамках эмпирической школы решались два основных вопроса. Во-первых, это практические исследования деятельности менеджеров. Благодаря им последние смогли сформулировать много достаточно ценных рекомендаций, вошедших в обиход современного менеджмента. Эмпирическая школа в целом негативно относилась к работам университетских профессоров. Во-вторых, эмпирическая школа предложила развернутую концепцию современного капитализма. С позиции этой школы, современный капитализм существенно отличается от капитализма в стадии его зарождения. Изначально капитализм действительно был основан на эксплуатации человека человеком; в этом плане эмпирики были согласны с той позицией по отношению к капитализму, которую выразил Маркс и его последователи. 

На современном этапе, с точки зрения эмпирической школы, люди в капиталистическом обществе равны и имеют равные возможности в том, что касается получения и распределения прибыли. При этом практические исследования, проведенные сторонниками эмпирической школы, стали важным моментом в обосновании: они смогли со ссылкой на результаты практических исследований показать, что в структуре производственных отношений капиталистического общества произошли изменения. По мнению сторонников эмпирической школы, профессия менеджера — это особая профессия, которая отличается от остальных двумя признаками. Во-первых, основная задача менеджера заключается в том, чтобы из разнородных ресурсов и способностей подчиненных сформировать единое, хорошо функционирующее целое. При этом в каждом конкретном случае ситуация уникальна, а потому и менеджеру приходится исходить из того особого сочетания исходных данных, которое имеется у него в наличии.

Во-вторых, задача менеджера состоит в том, что в процессе формирования этого единого целого он должен учитывать долгосрочную перспективу. Ни одной другой профессии такие задачи не присущи. Эмпирическая школа ориентировалась в основном на практические рекомендации руководителям. Характерным для нее утверждением является, например, следующее: «Убедитесь в том, что ваши сообщения не противоречат вашим действиям», или «Поддерживайте обратную связь в процессе общения». Подобные рекомендации носят исключительно практический характер и нередко не предполагают общей теории, которая могла бы их объединить.

По этой причине разработки эмпирического направления нередко обвинялись в ненаучности (что в целом было справедливым упреком).

г) Центром школы социальных систем стал Институт Карнеги, вокруг которого объединился ряд университетских ученых (Г. Саймон, А. Этциони и др.), не согласных с позицией эмпирической школы относительно теоретического компонента управления. И действительно, процесс управления — это социальное явление, а потому он может и должен изучаться при помощи научных методов. Школа социальных систем рассматривает организацию как сложное образование, возникающее в результате взаимодействия людей. Человек в этой сложной системе социальных связей играет очень важную роль. При этом любая организация имеет свои цели, которые никогда не равны целям одной личности или совокупности целей составляющих ее людей.

И действительно, как только люди объединяются в организацию, она начинает как бы жить собственной жизнью. Так бывает даже в тех случаях, когда у истоков организации стоит один человек: становясь во главе этой организации, он невольно приобретает ряд обязательных целей, которые не совпадают с его целями, побудившими его создать эту организацию (например, желание заработать денег или получить власть над людьми). Выражаясь научным языком, организация как система не является простой суммой входящих в нее элементов, то есть людей. У любого человека есть потребности. В частности, А. Маслоу выделил пять уровней человеческих потребностей: 1) физиологические потребности, 2) потребность в безопасности и уверенности в будущем, 3) социальные потребности (потребность во власти, любви и т.д.), 4) потребность в уважении, 5) потребности в самовыражении и личностной реализации.

Удовлетворив физиологические потребности, человек начинает стремиться к удовлетворению потребностей следующего уровня — потребность в безопасности и потребность в уверенности в будущем, затем — потребности следующего уровня и т. д. Естественно, труд также должен приносить удовлетворение потребностей, иначе человек не стал бы трудиться. Эти предпосылки не противоречат положениям, высказывавшимся ранее исследователями управления. Новизна позиции школы социальных систем заключается в том, что она утверждает, что потребности человека вступают в противоречие с потребностями организации.

Никакие наказания и материальные поощрения не могут ликвидировать этот конфликт, нельзя этого достичь и уделяя внимание человеку как личности. С точки зрения данной школы, задача руководителя заключается не в том, чтобы попытаться исключить конфликт, а в том, чтобы сгладить, уменьшить его последствия. Школа социальных систем принесла много полезного для понимания отношений управления как социальных отношений. Однако со временем стало очевидно, что положения этой школы исходят из неверной предпосылки о тождестве процесса производства и социальных отношений. 

Это верно, но лишь отчасти, поскольку процесс производства гораздо сложнее и подчиняется множеству факторов, которые не имеют отношения к социальной природе человека.

д) Сетевая концепция управления

Основные положения теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отноше­ния между государственным управлением и современным общест­вом.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менедж­мент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с по­зиций политических сетей к государственному управлению прояв­ляет интерес к политической сцене. Некоторые защитники нового госу­дарственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управле­нию с позиции государственной бюрократии), так как он предлага­ет больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем.

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политичес­ких сетей, включают в свои размышления моральное измерение уп­равления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу. Как Т.Берцель подчеркивает, «есть много работ по политической сети, в ко­торых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политичес­кой сети. Тем не менее, критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундамен­тальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и дове­рие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети».

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отно­шения составляют ключевой пункт рассмотрения: «По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершен­ное объяснение для некоторых социальных феноменов требует зна­ния взаимоотношений между системными акторами».

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средст­ва», а в аспекте отношения «цели-процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по ка­чественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и коорди­нацию своей деятельности. Фактически, здесь гово­рится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демон­стрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь зна­чимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт ад­министративных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения».

Виды «политических сетей»

Т.Берцель в своей статье «Организующий Вавилон - о различных концепциях политических сетей» дает описание ряда подходов к типологии по­литических сетей.

Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом. Он выделяет пять типов политических сетей, руковод­ствуясь тремя критериями:

      степень внутренней интеграции;

      число участников сети;

      распределение ресурсов между ними.

Политические сообщества представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимо­отношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным член­ством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совмест­ной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парла­мент).

Профессиональные сети характеризуются преобладанием одного класса участников производства политичес­ких решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интере­сы особой профессиональной группы и основаны на высокой сте­пени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоо­хранения в Великобритании.

Межуправленческие сети формируют­ся на основе представительства местных властей. Их отличительны­ми характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаи­мозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодейст­вовать со многими другими сетями.

Сети производителей отличаются значитель­ной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых това­ров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

Проблемные сети характеризуются большим чис­лом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Ста­бильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.