24

Сущность налоговой политики, ее цели и задачи.

Достижение целей и задач, стоящих перед госу­дарством, осуществляется посредством проводимой им политики.

Государственная политика (от греч. politika - государственные или общественные дела) - сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами; суть этой сферы - опре­деление форм, задач, содержание деятельности государства.

Другое определение политики связывается с деятельностью орга­нов государственной власти и государственного управления. Политика рассматривается здесь как сфера отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, деятельность партий и других органи­заций, общественных группировок, определяемая их интересами и це­лями.

И хотя государственные и общественные интересы в принципе не должны иметь целевых различий (государство создано в интересах человека, гражданина - и действует, исходя из общественных интере­сов), проблема согласования государственных и частных интересов центральной во взаимоотноше­ниях между государством (в лице его уполномоченных органов) и граж­данами.

В рамках реализации функции по налогообложению государство вступает в неизбежный конфликт, связанный с необходимостью "вторже­ния" в частную собственность и ее дальнейшего перераспределения, и это определяет необходимость постоянного поиска, разработки и внедре­ния наиболее эффективных, новых и оптимизации имеющихся право­вых механизмов, обеспечивающих реализацию указанной функции. Поэтому вопрос о том, каковы пределы государственного вмешатель­ства в отношения, связанные с отчуждением частной собственности, и какими правовыми средствами государство ограничивается при прове­дении налоговой политики - он из центральных вопросов налоговой политики. То есть можно сказать, что налоговая политика реализуется или опосреду­ется правовым регулированием.

Основная цель налоговой политики - финансовое обеспечение исполнения государством своих функ­ций, при наиболее гармоничном сочетании интересов различных участ­ников налоговых отношений.

Содержание налоговой политики необходимо рассматривать как организационно-финансовую категорию, т.е. как категорию государ­ственного управления налоговым процессом, но основанную на объ­ективных налоговых отношениях. Иными словами, налоговая поли­тика - это понятие, синтезирующее в себе надстроечные управленче­ские и базисные денежные отношения, возникающие в процессе аккумуляции государственных доходов, сознательного, целенаправ­ленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей финансовой категории налогов и системы обслуживающих ее категорий управле­ния налоговым процессом (налогового права, налогообложения, на­логовой системы, налогового механизма). Налоговая политика хотя и является управленческим понятием, но должна в полной мере учиты­вать объективные рыночные и налоговые законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на то, что проводи­мая государством налоговая политика будет эффективной.

Налоговая политика - комплекс стратегических и тактических мер в области управления налоговым процессом, проводимых государством в составе общей экономиче­ской политики и направленных на максимально возможную реализа­цию ценовой, фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов в целях достижения определенного на данном этапе экономи­чески или социально значимого эффекта (результата).

Проблемы налогообложения и вопросы, связанные с реализацией государством налоговой политики, рассматриваются различными отрас­лями науки, в том числе экономической, финансовой и юридической. Поэтому, в науке выделяют различные элементы налоговой политики. Так, в науке рассматривается понятие «налоговая доктрина», которая и составляет основу налоговой политики.

Налого­вая доктрина обычно отражается в стабильно и долговременно отстаива­емых государственной властью позициях по таким вопросам, как:

1. - роль и значение налогов в финансовой системе страны;

2. - доля налогов в ВНП (ВВП) и в общей сумме доходов бюджет­ной системы;

3. - соотношение прямых и косвенных налогов

4. - определение край­них пределов налоговых изъятий для отдельных отраслей и сфер дея­тельности, для отдельных слоев и классов населения;

5. - прогрессивность (регрессивность) налогообложения;

6. - налоговые режимы для накоплений и инвестиций,

7. - роль и значе­ние налога с корпораций,

8. - пределы компетенции налоговых органов.

Субъектами налоговой политики выступают государственные законодательные и исполнительные органы власти, имеющие непо­средственное отношение к налоговому процессу, налоговому регули­рованию и контролю.

Объектом налоговой политики выступает весь налоговый процесс в широком его понимании, т.е. включающий в себя и налоговое право, и налогообложение, и налоговую систему, и налоговый механизм. Последние, в свою очередь, выступают одно­временно частными объектами, элементами и средствами реализации налоговой политики.

Такие сложные взаимосвязи обусловлены мно­гогранностью налоговой политики, содержание и место которой на­глядно представлены на рис. 5.1.

Как любое организационное понятие, налоговая политика должна строиться на определенных основополагающих требованиях (принци­пах). Эти вопросы были объектом внимания и российских экономи­стов прошлого. Так, В. Твердохлебов выдвигал в качестве основного требования к налоговой политике принцип экономического роста: «Развитие производительных сил - вот тот высший принцип обложе­ния, который должен лечь в основу всякой податной системы и с точки зрения которого наука имеет право оценивать эти системы, не вторга­ясь в область этики и сохраняя свой политический нейтралитет».

Развитие производительных сил характеризуется прежде всего ростом чистого национального продукта и его увеличением на душу населения. В связи с этим, по справедливому мнению А. Соколова, принцип налоговой политики, выдвигаемый В. Твердохлебовым, не­обходимо сформулировать так: «Налоги должны содействовать или по крайней мере не противодействовать абсолютному или относительно­му росту чистого национального продукта».

Рациональная налоговая политика в России должна строиться сейчас на системе следующих основополагающих принципов (требований):

• содействия (или хотя бы непротиводействия) реальному абсо­лютному и относительному росту чистого внутреннего продукта;

• обеспечения стабильных темпов роста государственных доходов не за счет усиления налогового бремени, а на базе роста экономиче­ских показателей;

• создания благоприятных условий для развития частной инициа­тивы и инвестирования в товаропроизводящую сферу, для внедрения новых технологий, техники и поддержки прикладных научно-иссле­довательских работ;

• стимулирования экспорта продукции обрабатывающих отрас­лей промышленности;

• защиты отечественных товаропроизводителей и национального рынка от неблагоприятных внешних условий;

• стимулирования накопления капитала в приоритетных отраслях реального сектора экономики;

• единства налоговой стратегий и тактики, федеральной и терри­ториальной налоговой политики в едином налоговом пространстве всей страны;

• интеграции в мировое экономическое и налоговое простран­ство.

Типы налоговой политики.

Важен вопрос о типизации, видовой классификации налоговой политики. Такую классификацию можно провести по нескольким критериям:

• По масштабности и долговременности целей и задач следует различать: стратегическую (обычно долговременную, на срок от трех и более лет) и тактическую (от одного года до трех лет) составляющие общей налоговой политики. Стратегия и тактика должны дополнять и развивать друг друга. Если тактические задачи постоянно меняются, не будучи до конца решенными, и противоречат общей налоговой стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой налоговой политики сколько-нибудь значимого положительного результата (эффекта).

• В зависимости от приоритетов общей целевой направленности мер в области управления налоговым процессом необходимо выде­лять следующие разновидности налоговой политики: фискальную; регулирующую; контрольно-регулятивную; комбинированную (рав­новесную).

1. Фискальный тип налоговой политики характеризуется тем, что во главу угла ставится приоритет максимально возможного увеличения доходов в ущерб или без учета стратегических интересов экономики страны, регионов и налогоплательщиков. Разновидностью такой по­литики является политика «высоких налогов» с присущими ей боль­шим количеством налогов и сборов, высокими налоговыми ставками и сверхпредельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот, «ножницами» бремени начисленных и уплаченных налогов и т.п.

2. В регулирующей налоговой политике акцент делается на усиление регулирующей роли налогов (зачастую в ущерб должной реализации их фискального потенциала). Такой политике присущи чрезмерное увлечение налоговыми льготами, льготными экономическими зонами и налоговыми режимами, слабость налогового контроля, установле­ние ставок налогов на уровне, не обеспечивающем минимальные по­требности государства в финансовых ресурсах и т.д.

3. Контрольно-регулятивная политика в чистом виде встречается крайне редко и обусловлена, как правило, либо слабостью выполне­ния налогами фискальной и регулирующей функций, либо длитель­ностью проведения государством жесткой политики «высоких нало­гов», влекущей за собой массовое уклонение предприятий и граждан от уплаты налога и уход легальной экономики в «тень». Не меняя по сути элементов налогового процесса, государство пытается возмес­тить фискальные и экономические потери репрессивными контроль­ными мерами, штрафами, прочими санкциями. Целью налогового контроля становится не создание условий для нормального функцио­нирования налогового процесса и предотвращения налоговых право­нарушений, а поиск виновных и максимально возможный сбор штра­фов, все более принимающих характер стабильного и существенного источника государственных доходов.

Все три названных типа налоговой политики имеют существен­ные недостатки, которые видны без дополнительных комментариев. Поэтому эффективной, сбалансированной обычно является только комбинированная налоговая политика (стратегия и тактика), наце­ленная на максимальную реализацию в комплексе всех функций на­логов. Такую политику можно назвать еще равновесной налоговой политикой, направленной на обеспечение ценового, фискального, ре­гулирующего и контрольно-регулятивного равновесия функций нало­гов и интересов государства и налогоплательщиков.

4. Комбинированная (равновесная) налоговая политика ориентиро­вана на создание условий для стабильного и равномерного обеспече­ния бюджетной системы налоговыми доходами и их увеличения за счет роста легальных объемов производства, потребления и доходов, активизации инвестиционной деятельности и эффективного функ­ционирования системы налогового контроля на основе оптимизации ставок основных налогов и налогового бремени, рационализации со­става и структуры налоговой системы, налоговых льгот и налоговых санкций, повышения уровня собираемости налогов и снижения за­долженности по расчетам с бюджетом.

В реальной жизни сложно, а порой невозможно провести четкие границы между первыми тремя типами налоговой политики. Как пра­вило, проводимая государством налоговая политика носит комбини­рованный (с преобладанием черт одной из них), но не всегда равно­весный (сбалансированный) характер. Поэтому важнейшая задача го­сударства - разработка эффективной комбинированной налоговой стратегии и тактики.

• В зависимости от стратегической направленности государст­венного регулирования следует различать стимулирующую и сдержи­вающую налоговую политику. В развитых экономиках в периоды, ко­гда возникает необходимость предотвращения кризиса перепроизвод­ства и установления в этой связи более жестких налоговых режимов, приоритетной может стать сдеривающая налоговая политика. В стра­нах, находящихся в условиях стагфляции, речь может идти только об эффективной стимулирующей политике.

• По территориальному признаку налоговую политику условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условно потому, что в настоящее время региональные, а особенно местные ор­ганы власти в России не обладают пока еще соответствующими нало­говыми правами и полномочиями, достаточными для проведения са­мостоятельной налоговой политики. Возможно, что в ближайшей перспективе ситуация изменится в этой области. Однако за федераль­ным центром останется прерогатива разработки основных направле­ний налоговой стратегии и тактики, в рамках которых регионы и му­ниципалитеты должны строить свою налоговую политику, что необ­ходимо для соблюдения и укрепления принципа единства налогового пространства и налоговой политики на территории всей страны.

• По признаку узкой специализации выделяют в отдельные виды налоговой политики: инвестиционную и социальную налоговую по­литику, таможенную политику и политику в области применения спе­циальных налоговых режимов, политику налогового регулирования доходов и т.д.

Данная классификация имеет не столько теоретическое, сколько прикладное значение для того, чтобы проанализировать и дать разно­стороннюю оценку проводимой в стране налоговой политики, а на этой основе определить направления, приоритеты и конкретные пути построения эффективной налоговой стратегии и тактики.

Налоговый механизм и его элементы.

Публично-правовая (надстроечная) форма организации объек­тивных налоговых отношений проявляется в динамизме налоговой системы, выражающемся в периодических изменениях и приспособ­лениях последней к меняющимся условиям хозяйствования в стране. Огромную роль в этом играет налоговый механизм.

Налоговый механизм как организационно-финансовая категория управления налоговым процессом объединяет понятия налогового пра­ва, налогообложения и налоговой системы, а также налоговой полити­ки государства через элементы налогового механизма. Налоговый ме­ханизм приводит в действие законодательно оформленные систему на­логообложения и налоговую систему в соответствии с принятой прави­тельством концепции, стратегии и тактики налоговой политики.

Налоговый механизм - совокупность закреп­ленных нормами налогового права элементов, форм и методов управ­ления налоговым процессом, реализуемую в рамках принятой кон­цепции налоговой политики в действующей налоговой системе.

Содержание налогового механизма двояко:

- с одной стороны, эта кате­гория опосредует совокупность организационно-финансовых отно­шений, складывающихся в процессе налогообложения в широком его понимании;

- с другой - это конкретная налоговая техника в процессе налогового планирования, организации, регулирования и контроля.

Названные два начала в налоговом механизме составляют органиче­ское целое. В противном случае налоговый механизм может стать про­стым манипулятором в руках органов власти и управления при фор­мировании государственных доходов.

Как категория управления налоговый механизм включает в себя следующие элементы, наполняющие ее конкретным практическим содержанием:

1. налоговое планирование (прогнозирование);

2. организация исполнения налоговых бюджетов;

3. налоговое регулирование;

4. налоговый контроль.

Через эти элементы налогового механизма непосредственно при­водится в действие налоговая система и реализуется налоговая поли­тика государства по всем ее направлениям - фискальному, регули­рующему и контрольно-регулятивному.

Налоговый механизм и его элементы выступают важнейшими инструментами системы управления налоговым процессом, которая в условиях рыночного хозяйства принимает форму государственного на­логового менеджмента, т.е. системы эффективного управления госу­дарственными доходами для покрытия государственных расходов и всей экономикой в целом рыночными налоговыми методами. Как и любой другой вид менеджмента, государственный налоговый менедж­мент предполагает принятие эффективных управленческих решений в области аккумуляции налоговых доходов и привлечения дополнительных доходных источников, включая неналоговые доходы, а также в области направлений расходования государственных доходов, вклю­чая налоговые расходы. Такие управленческие решения реализуются в основном через элементы налогового механизма (рис. 5.2).

Государственный налоговый менеджмент - это новое для россий­ских финансов явление.

Государственный налоговый менеджмент - система научно обоснованных подходов, методов и практических действий государст­венных органов власти и специальных финансовых институтов по принятию и реализации эффективных решений в области управления государственными доходами в целях финансового обеспечения про­цесса производства и предоставления максимально возможного на данном этапе объема общественных благ (услуг).

Такая высшая форма организации системы управления налоговым процессом и государст­венным финансовым хозяйством пока отсутствует в России. Однако необходимость ее создания очевидна.

Важнейшей задачей государственного налогового менеджмента является обеспечение роста налоговых поступлений на базе общего экономического роста, оптимизации налогового бремени и структуры налогообложения, рационализации налоговой системы и повышения эффективности всех элементов налогового механизма.

Субъектами государственного налогового менеджмента выступа­ют законодательные и исполнительные органы государственной вла­сти, осуществляющие управление налоговым процессом и налоговый контроль, а также специализированные институты налогового ме­неджмента. Его объектом должны быть не только налоговые доходы, но и государственное финансовое хозяйство в целом.

Государственный налоговый менеджмент - это наука, искусство и практика принятия эффективных решений по наполняемости бюд­жетной системы доходными источниками с позиций обеспечения це­нового налогового равновесия, по выбору рациональных форм и ме­тодов налогообложения, налогового планирования и исполнения на­логовых бюджетов, налогового регулирования и контроля. Принятие эффективных налоговых решений требует знаний как концептуаль­ных основ финансовой науки и научно обоснованных методов их реа­лизации, так и ориентации на будущие результаты в области увеличе­ния государственных доходов на базе роста ВВП и доходов налогопла­тельщиков, что предполагает не только эмпирическую, но и чисто ин­туитивную комбинацию форм, методов и элементов налогового управления.

В качестве основных можно выделить следующие функции государственного налогового менеджмента:

1. анализ и прогнозирование показателей экономического роста, государственных доходов и расходов, состояния финансов налогопла­тельщиков с позиций управления налоговым процессом и определе­ния направлений налоговой политики;

2. обеспечение оптимального ценового равновесия совокупного налогового бремени с массой общественных благ;

3. разработка налоговой концепции и приоритетов налоговой по­литики в фискальном, регулирующем и контрольно-регулятивном на­правлениях, обеспечение функционального налогового равновесия;

4. принятие долгосрочных налоговых решений в части определе­ния оптимальных параметров и структуры системы налогов, принятие решений о замене или изменении отдельных их элементов;

5. принятие долгосрочных решений по выбору наиболее эффек­тивных форм и методов налогообложения и налогового регулирова­ния, обеспечивающих наибольший рост доходов государства и нало­гоплательщиков;

6. управление текущим исполнением налогового бюджета;

7. прочие функции, связанные с защитой налоговых поступле­ний, снижением риска недоимок в текущем и перспективном плане, созданием системы внутреннего контроля и информационного обес­печения и др.

1.Налоговое планирование (прогнозирование).

Необходимо различать два типа налогового планирования, которым свойственны разнонаправленные цели и методы.

Корпоративное налоговое планирование - составная часть финан­сового менеджмента предприятий - направлено на минимизацию (оптимизацию) налогов налогоплательщиками на основе использова­ния разнообразных методов уменьшения (оптимизации) налоговых обязательств на законных основаниях, в частности, путем перевода капитала, имущества и доходов в офшорные зоны и территории с бо­лее мягким налоговым режимом путем эффективного использования установленного законодательством инструментария налогового льго­тирования и правовых недоработок в налоговом законодательстве, а также противоречий последнего с другими федеральными законода­тельными актами.

Не нужно смешивать корпоративное налоговое планирование с уклонением от налогов:

- в первом случае налогоплательщик использу­ет только законные методы минимизации налогов;

- во втором - ме­тоды сознательного незаконного уклонения и обхода налогов (непо­становка на налоговый учет, сознательное занижение налоговой базы и искажение налоговой и бухгалтерской отчетности и т.п.).

Хотя на практике, порой, бывает сложно отделить законные методы от неза­конных методов минимизации плательщиком налоговых платежей.

Государственное налоговое планирование - элемент государствен­ного налогового менеджмента, направленный на максимально воз­можную реализацию фискального предназначение налогов, т.е. на обеспечение максимально возможного при заданных параметрах и ус­ловиях объема налоговых поступлений в бюджет и внебюджетные фонды.

При этом важно, чтобы плановый рост налоговых поступле­ний опирался не на инфляционные параметры и усиление налогового бремени, а обеспечивался за счет реального экономического роста и расширения налоговых баз.

Государственное налоговое планирование (прогнозирование) предполагает не только разработку налоговых бюджетов. Оно охватывает деятельность органов государственной власти (отчасти органов местного само­управления) в области:

• разработки прогноза социально-экономического развития страны и ее территорий, включая показатели и параметры, касаю­щиеся налогового обеспечения плановых социально-экономических показателей, прогноза развития налоговых баз и налоговых поступ­лений;

• разработки налоговой концепции, стратегии и тактики налого­вой политики;

• нормативного обеспечения (оформления) налоговых схем;

• разработки, рассмотрения и утверждения налоговых бюджетов по доходам и налоговым расходам.

В процессе налогового планирования (прогнозирования) исполь­зуются общеизвестные методы экономического и финансового пла­нирования:

1 - балансовый;

2 - коэффициентов, от достигнутого;

3 - норматив­ный;

4 - регрессивно-корреляционный и т.д.

При этом особое значение имеет планирование налоговых баз и объектов налогообложения, от достоверности которых зависит не только качество налоговых планов, бюджетов и прогнозов, но и их исполнение.

.2. Налоговое регулирование.

Влияние налогов на процесс воспроизводства осуществляется в ходе налогового регулирования.

Налоговое регулирование - система специальных мер в области налогообложения, направленных на вме­шательство государства в рыночную экономику в соответствии с при­нятой правительством концепцией экономического роста. Налоговое регулирование охватывает не только отдельные отрасли и сферы влия­ния, но и всю экономику во всем многообразии ее форм.

В мировой практике наиболее распространены следующие методы налогового регулирования:

1 - изменение массы налоговых поступлений; замена одних способов или форм налогообложения другими;

2 - измене­ние порядка исчисления налоговых баз;

3 - дифференциация ставок на­логов;

4 - изменение системы налоговых освобождений, налоговых ски­док и налоговых кредитов;

5 - реструктуризация системы налогов;

6 - уже­сточение налоговых санкций и др.

Налоги выступают важнейшим инструментом регулирования ва­лового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода (НД) страны. К примеру, в России, по данным Госкомстата России, в структуре ВВП налоги в среднем (за последние семь лет) составляют около 30%. В ходе распределения и перераспределения ВВП и НД реа­лизуются фискальная и регулирующая функции налогов. Государст­во, формируя налоговыми методами свои доходы, целенаправленно воздействует на экономику, темпы роста и структуру ВВП.

Налоги воздействуют на капитал на всех стадиях его кругооборота. При выполнении своих функций они оказывают влияние на инвести­ционные процессы, ускоряя или замедляя их. Система налогового ре­гулирования воздействует на инвестиционный спрос и предложение через механизмы косвенного налогообложения и налогового льготи­рования инвестиционного характера. Мировой практикой накоплен богатый опыт регулирования источников инвестиций путем примене­ния разнообразных налоговых преференций при налогообложении доходов компаний. Это позволяет государству контролировать массо­вый спрос и предложение не только товаров, но и капиталов, посколь­ку доход является основой спроса и конечным результатом функцио­нирования капитала.

Налоги воздействуют на экономику не прямо, а опосредованно. Как инструменты распределения и перераспределения ВВП и НД, они оказывают свое влияние с некоторым отставанием от действую­щих тенденций изменения пропорций и темпов экономического рос­та. Принцип обратной связи налогов может иметь свою эффектив­ность только при условии своевременного принятия соответствую­щих мер налогового регулирования. Тем не менее налоги выступают центральным звеном государственных программ антициклического развития экономики. В целях выравнивания темпов экономического роста многие страны используют налоговый механизм для антицик­личного регулирования спроса и предложения (их стимулирования в период депрессии и ограничения в период предельного экономиче­ского подъема). Поскольку налоговые поступления следуют за объе­мами и темпами роста производства с некоторым опозданием, по­стольку автоматический рост налогов может привести к депрессии в производстве и даже к его спаду. В этой ситуации принимаются меры к снижению налогов в целях повышения стимулов к инвестированию.

Налоговое регулирование призвано активно влиять на структуру общественного воспроизводства. С помощью налогового механизма государство создает необходимые условия для ускоренного накопле­ния капитала в наиболее приоритетных отраслях, определяющих на­учно-технический прогресс, а также в малорентабельных, но жизнен­но необходимых сферах производства и услуг. В мировой практике нередки случаи, когда налоговые льготы предоставляются преимуще­ственно тем фирмам, которые действуют в рамках принятой государ­ственной экономической программы.

Налоговый механизм используется для выравнивания региональ­ного уровня развития страны, стимулируя ускоренный рост в эконо­мически слаборазвитых регионах и территориях путем создания более благоприятного налогового режима для находящихся там предпри­ятий, свободных экономических зон путем взимания более низких налогов и т.д. Хотя для России - это не традиционные методы терри­ториального выравнивания. Для целей последнего используется сис­тема межбюджетного регулирования, в которой главенствующую роль играют регулирующие налоги.

Налоговое регулирование затрагивает и социальную сферу. Это относится к экологии, социальной инфраструктуре, социальной за­щите населения. Расходы фирм, инвестирующих подобного рода ме­роприятия, как правило, исключаются из налогооблагаемой прибыли. Страховые взносы в государственные социальные фонды или единый социальный налог в России непосредственно выступают источником и инструментом реализации государственной социальной политики, выплачивая за счет них пенсии и пособия, осуществляеся поддержка слабозащищенных слоев населения. Экологические налоги и штраф­ные платежи за сверхнормативное потребление природных ресур­сов - важнейшие инструменты регулирования процессов охраны ок­ружающей среды и рационального природопользования.

Через систему косвенного и подоходного налогообложения госу­дарство регулирует личное потребление и платежеспособный спрос населения путем установления необлагаемых минимумов, стандарт­ных, социальных и имущественных вычетов при обложении налогом на доходы физических лиц, освобождения от налогообложения (пол­ного или частичного) отдельных видов личных доходов и групп потре­бительских товаров первой необходимости от соответствующих нало­гов (например, использование пониженных ставок НДС). Через регу­лирование платежеспособного спроса населения государство влияет на производство и предложение товаров и услуг, на личные сбереже­ния и потребление.